Разработка Конституционной комиссией проекта Конституции

Начало созданию Конституции 1993 года, нового Основного Закона Российской Федерации, было положено 16 июня 1990 года, когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление об образовании Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России, которая и начала эту работу. Новая Конституция должна была закрепить изменения в социальной системе и новую организационную модель государственной власти. Съезд также постановил, что в состав комиссии должны входить только народные депутаты РСФСР. Возглавил комиссию Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, его заместителем был назначен первый заместитель Председателя Верховного Совета Р.И. Хасбулатов. Ответственным секретарем стал О.Г. Румянцев, юрист, известный российский общественный, государственный и политический деятель, специализирующийся в области конституционного и государственного права. Изначально комиссия состояла из 102 депутатов, однако впоследствии их количество было сокращено до 98, в связи с разными причинами, в частности, часть из них была избрана в состав Конституционного суда Российской Федерации.

На Съезде также были определены некоторые задачи Конституционной комиссии, они были обозначены достаточно широко: подготовить проект новой Конституции Российской Федерации и провести конституционную реформу; спроектировать самостоятельно или же с привлечением заинтересованных комиссий палат и комитетов Верховного Совета изменения и дополнения Конституции после ее принятия; предварительно рассмотреть и предоставить заключения Съезду и Верховному Совету по другим законодательным инициативам, связанным с преобразованиями Конституции.

Для работы над проектом сформировали рабочую группу Конституционной комиссии, которая включала себя депутатов, представлявших разные фракции: Л.Б. Волкова, С.А. Ковалева, А.В. Ковлягина, И.В. Федосеева, Ф.В. Цанн-Кай-Си, В.Л. Шейнис. Также среди ведущих экспертов были представлены Е.А. Данилов, В.Д. Зорькин, В.А. Кикоть, В.И. Лафитский, Л.С. Мамут, Б.А. Страшун и др. На последующих этапах своей деятельности Конституционная комиссия привлекала к работе над проектом таких авторитетных ученых-правоведов как Э.М. Аметистов, И.П. Ильинский, Т.Ф. Морщакова, В.М. Савицкий, Ю.А. Тихомиров и др.

Первоначальный проект Конституции был готов уже к осени 1990 года и вызвал необычайно широкий резонанс в средствах массовой информации, государственных органах, учебных заведениях, научных учреждениях и т.д. На заседании Конституционной комиссии в октябре 1990 года первый вариант проекта получил 37 голосов "за" и 32 "против". Общая концепция и фундаментальные идеи данного проекта были одобрены в апреле 1992 года на VI Съезде народных депутатов, а также получили поддержку Президента, который в свою очередь выразил большое желание принять активное участие в дальнейшей работе Конституционной комиссии, придавая ее деятельности огромное значение. Однако свое намерение он не исполнил в связи с обострившимся конфликтом между ним и руководством Верховного Совета РСФСР. Этот первый проект новой Конституции России, одобренный Верховным Советом России, определял парламентскую форму правления и низведение статуса Президента до формального статуса главы государства. После его доработки с учетом поступивших замечаний по решению Конституционной комиссии первый вариант проекта был опубликован в печати для обсуждения.

Также необходимо остановиться на наиболее значимых особенностях первоначального проекта Конституционной комиссии. Он предполагал взаимную ответственность государства и гражданина, подчинение всех государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц основанной на правовых началах Конституции, обеспечение государством равных возможностей для личностного развития. Все это несомненно было обусловлено желанием членов комиссии создать правовое социальное независимое государство. Помимо этого, проект включал себя несколько групп различных гражданских, политических и иных прав и свобод, классификации и защите которых была выделена целая глава. Что немаловажно, большое внимание в тексте проекта уделялось экономической сфере, а точнее обеспечению для граждан свободы экономической деятельности, конкуренции в целях общественного благополучия. Таким образом, проект новой Конституции закреплял переход России к рыночной экономике. Также в тексте проекта отдельное место предназначалось для регламентации жизнедеятельности только начинавшего в то время свое формирование гражданского общества. Этот раздел регулировал воспитание, образование, трудовую деятельность, общественные объединения, культуру, науку и т.д.

Однако, это был не окончательный вариант проекта, за время деятельности комиссии он подвергался постоянным переработкам, поправкам, изменениям, внесениям дополнений. Члены Конституционной комиссии не уставали вносить в нее новшества, целью которых были совершенствование и стабилизация проекта. Например, что касается структурных видоизменений, изначальные главы "Гражданские права" и "Политические права и свобода" были объединены в одну главу; из названия главы "Политические партии и иные общественные объединения" были исключены политические партии; глава "Основные обязанности" была переименована в "Обязанности" и т.д. Мотивы таких корректировок вполне ясны - проект должен был быть максимально точным и содержательным, несмотря на постоянные прения оппозиционных группировок и распрей различных политических сил. Также немаловажной причиной споров и пересудов являлось то, что проект Конституции Российской Федерации предполагал абсолютно новую для России концепцию, несмотря на то, что конституционный опыт у страны уже имелся.

По решению Конституционной комиссии проект Конституции был отправлен в октябре 1991 года на рассмотрение V внеочередного Съезда народных депутатов, в результате чего был доработан и расширен с учетом изменений в законодательстве и внесенных народными депутатами, государственными органами, должностными лицами, специалистами и экспертами, а также простыми гражданами предложений. В марте 1992 года официальный проект Конституции Российской Федерации был подвергнут повторной промульгации. VI Съезд народных депутатов России постановлением "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" от 18 апреля 1992 года, принятым более чем 2/3 голосов, высказал одобрение основной концепции конституционных реформ и ее главных положений, а также поручил Конституционной комиссии провести доработку проекта и его подготовку для повторного обсуждения Верховным Советом Российской Федерации. В июле 1992 года Президент Российской Федерации внес в Конституционную комиссию поправки к официальному проекту Конституции. Рабочая группа в очередной раз доработала проект при участии заинтересованных лиц, субъектов Российской Федерации и авторитетных юристов. В результате появился третий вариант официального проекта Конституции Российской Федерации, одобренный Конституционной комиссией 16 октября 1992 года. VII Съезд народных депутатов Российской Федерации поднял вопрос о ходе работы над проектом новой федеральной Конституции и постановил, что в обязательном порядке необходимо направить проект основных положений Конституции субъектам Федерации, а затем вынести его на всероссийский референдум. VIII внеочередной Съезд народных депутатов Российской Федерации предложил Конституционной комиссии направить проект основных положений новой Конституции Российской Федерации на согласование субъектам Федерации. IX внеочередной Съезд народных депутатов Российской Федерации окончательно подтвердил курс на проведение конституционной реформы, то есть разработку проекта фундаментальных положений новой Конституции, согласование ее с субъектами Российской Федерации и дальнейшее вынесение итогового согласованного проекта на всероссийский референдум. Съезд дал поручение Конституционной комиссии предоставить согласованный с субъектами Российской Федерации проект "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России" на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации с последующим вынесением его на рассмотрение Съезда народных депутатов Российской Федерации. Таким образом, ни VII (декабрь 1992 года), ни VIII (март 1993 года) Съезды народных депутатов оказались не способны принять Конституцию в связи с острыми противоречиями между законодательной и исполнительной ветвями власти. Известно, что члены Конституционной комиссии были подвержены влиянию различных противоборствующих политических сил, и данный острый конфликт не мог не отразиться на работе комиссии. VII Съезд постановил вынести проект новой Конституции на всероссийский референдум, но VIII Съезд отменил это решение и сделал акцент на необходимости осуществления конституционной реформы на основе полномочий, предоставленных действующей Конституцией самому Съезду народных депутатов, что в очередной раз продемонстрировало несогласованность и противоречия между народными депутатами, конкурирующими друг с другом в политической борьбе. В результате со временем оппозиционное большинство Верховного совета и Съезда народных депутатов окончательно определилось с тем, что доминирование исполнительной власти противоречит их личным интересам и категорически восстало против этого. Назревший кризис также использовали в своих интересах левые силы, всячески стараясь закрепить контроль законодательной власти над Президентом. Соответственно сам Президент все решительнее настаивал на усилении исполнительной ветви власти, поднимая вопрос о пересмотре некоторых уже закрепленных положений. Неудивительно, что при таком раскладе достижение консенсуса было невозможно и разработка проекта Конституции остановилась. Вокруг конфликта, связанного с официальным проектом Основного закона страны, разразилась массовая полемика, и высказываемые мнения были крайне неоднозначны. Общественный диспут явил своим результатом появление на свет альтернативных проектов Конституции, каждый из которых пользовался поддержкой определенных групп населения и также активно обсуждался.

Однако прежде чем рассмотреть возникшие альтернативные проекты, следует выявить основные черты содержания итогового третьего проекта Конституции Конституционной Комиссии (май - июль 1993 года).

Основному тексту предшествовала небольшая Преамбула, говорившая о том, что Конституции Российской Федерации принимает ее многонациональный народ. В Преамбуле высоким слогом характеризовались цели и принципы принятия Конституции, такие как утверждение прав человека, свободы, достойной жизни, гражданского мира и всеобщего согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства, возрождение России на демократических началах и т.д.

Первый раздел "Основы конституционного строя" определял Россию как "суверенное, правовое, демократическое, федеративное, социальное, светское государство с республиканской формой правления", а ее многонациональный народ объявлялся единственным источником власти. Также даны были возможные пути осуществления народовластия, а узурпация власти кем-либо возводилась в ранг наиболее тяжкого преступления. Большое внимание было уделено человеку, его правам и свободам как высшей ценности. Упомянутой ранее характеристике Российской Федерации как правового государства была отведена особая роль, предусматривавшая верховенство права, разделение властей на три ветви и осуществление полномочий на трех уровнях - федеральном, субъектовом и на уровне органов местного самоуправления. Что касается экономических основ системы, то в конечный вариант проекта предполагал свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, добросовестную конкуренция и общественную пользу, единство экономического пространства, а также возможность государства регулировать хозяйственную жизнь общества в интересах человека. Также предполагалась реализация демократии на основах политического и идеологического плюрализма, свободного участия граждан в политике, наличия множества партий.

Второй раздел проекта Конституции содержал основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Он отразил новую для Росси концепцию отношения к статусу личности, которая занимала все более сильные позиции в современном обществе. Права и свободы подразделялись на гражданские, политические, экономические, социальные и культурные. В подтверждение значимости выделенных прав и свобод, вводились положения о их гарантиях и защите. Также второй раздел содержал информацию о гражданстве Российской Федерации, определяя его особенности, положение иностранных граждан, а также давая возможность республикам Российской Федерации устанавливать собственной гражданство.

Подчеркивало обновление государственной политики появление в тексте проекта Конституционной Комиссии такого раздела как "Гражданское общество". Данная категория была новшеством для российского общества, поэтому шли дискуссии о том, что оно в принципе из себя представляет, какое содержание следует вкладывать в данное понятие. Глава "Собственность, труд, предпринимательство" содержала в себе информацию об основных элементах гражданского общества, она утверждала различные формы собственности, поощряла труд и гарантировала свободу предпринимательства и обеспечение конкуренции. Таким важнейшим составляющим гражданского общества как воспитание, образование, наука, культура, семья отводилось огромное значение, подчеркивалась их роль в построении нравственно и духовного здорового общества. Свобода средств массовой информации также гарантировалась данным разделом как неотъемлемая часть жизнедеятельности гражданского общества.

Сложности в составлении проекта коснулись внутреннего устройства государства. Состав Российской Федерации в финальном проекте Конституции Конституционной комиссии был определен с учетом подписания Федеративного договора 31 марта 1992 года и внесенных 21 апреля 1992 года изменений в Конституцию. Республики имели статус государств внутри Российской Федерации. Иные субъекты были определена как государственно-территориальные образования в составе Российской Федерации и их государственная власть имела аналогичные с республиками права и обязанности за некоторыми исключениями, которые были выделены отдельно. Исходя из этого можно сделать вывод о неравенстве субъектов Российской Федерации, установленном данным проектом Конституции. Также важной особенностью является отсутствие в перечне субъектов Российской Федерации автономных округов, несмотря на условия Федеративного договора 31 марта 1992 года и конституционной реформы 21 апреля 1992 года.

Пятый раздел проекта Конституции Конституционной комиссии, именуемый "Система государственной власти. Основы местного самоуправления", закрепил основы власти. Единственным органом законодательной и представительной власти Российской Федерации согласно проекту был двухпалатный Верховный Совет. Первый проект Конституционной комиссии предполагал наличие в Верховном Совете избираемого путем всеобщих выборов Совета народных представителей и избираемого на основе равного представительства от республик их гражданами Федерального совета. Обе палаты были уравнены между собой и были объединены общей компетенцией. Однако конечный вариант проекта установил такие палаты Верховного Совета как Государственная Дума и Федеральный совет. Компетенция также была едина, однако изменился порядок законодательного процесса. В целом полномочия Верховного Совета были весьма широки: внесение изменений в Конституцию Российской Федерации, принятие федеральных законов, назначение референдума, решение наиболее значимых вопросов внутренней и внешней политики, согласование полномочий Российской Федерации и ее субъектов, принятие бюджета, назначение выборов Президента и т.д. Также были определены совместные полномочия Верховного Совета и Президента.

В главе "Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть" был закреплен статус Президента РФ - глава государства и высшее должностное лицо в Российской Федерации. Данная формулировка предполагала возможность Президента возглавлять исполнительную власть всех уровней в Российской Федерации. Также был установлен нижний возрастной предел размером в 35 лет, а срок полномочий составлял 4 года. Президент Российской Федерации согласно данному проекту имел большой объем полномочий, среди которых следует указать основные из них: подписание федеральных законов; использование права "вето"; самостоятельное и совместное с Верховным Советом назначение членов и заместителя Председателя Правительства; право участвовать в заседаниях Правительства; учреждение, формирование и возглавление Совета безопасности Российской Федерации; руководство внешней политикой государства; исполнение должности Верховного главнокомандующего Вооруженными силами Российской Федерации и т.д. Следует отметить, что во многих вопросах своей деятельности Президент подотчетен Верховному Совету. Также отдельно выделен такой институт как пост вице-президента, которому Президент поручает выполнение некоторых своих функций.

Что касается структуры исполнительной власти, то по сути в данном проекте Правительство отождествляется с федеральной исполнительной властью.

Положения проекта Конституции Конституционной комиссии, касающиеся судебной власти, предусматривали наличие Конституционного Суда Российской Федерации, хотя фактически такой орган еще не был создан. Основной функцией Конституционного Суда определялась защита конституционного строя Российской Федерации. Также в проекте в сжатой форме устанавливались общие принципы организации власти в субъектах Российской Федерации: предусматривались выборный представительный и законодательный орган, высшее должностное лицо как глава исполнительной власти субъекта, судебная система как составная часть судебной системы Российской Федерации. Проект содержит фундаментальные положения об организации местного самоуправления, осуществление которого производится посредством самообразующихся местных представительных органов и предполагает непосредственное осуществление народовластия. Предполагается минимальное вмешательство иных уровней власти в деятельность местного самоуправления. Продолжая заложенные в предыдущих Конституциях начинания, проект Конституционной комиссии ввел главу "Финансы и бюджет". А совершенно новым и оригинальным решением явилось введение в проект глав "Безопасность и оборона" и "Чрезвычайное и военное положение".

После завершения анализа содержания и структуры третьего итогового проекта Конституции Российской Федерации Конституционной Комиссии, породившего массовые разногласия в обществе, необходимо также исследовать и альтернативные проекты Конституции, так как крайне интересным представляется изучение документов, которые могли бы стать Основным законом нашего государства.