Заключительный этап работы над проектом Конституции Российской Федерации и ее принятие

3.1 Вклад Конституционного совещания и разработка "президентского" проекта Конституции (апрель - август 1993 года)

Прежде чем охарактеризовать вклад Конституционного совещания и "президентский" проект Конституции, необходимо вспомнить о более ранних событиях в целях уточнения некоторых деталей. Изначально работа по созданию проекта Конституции, как уже говорилось выше, была поручена Конституционной комиссии во главе с Президентом Б.Н. Ельциным. Разработанный ею проект был одобрен Верховным Советом РСФСР. Однако ее работа изначально протекала еще в условиях существования СССР и отсутствия конфликта между ветвями власти. Однако на V Съезде народных депутатов Российской Федерации Президент получил определенные чрезвычайные полномочия, которыми не замедлил воспользоваться, ускорив процесс разработки и принятия новой Конституции и во многом изменив ситуацию в стране. Проект Конституционной комиссии, которую Б.Н. Ельцин сам возглавлял, все меньше устраивал его, так как амбиции Президента настолько возросли, что он стремился полностью избавиться от какого-либо политического контроля над своей деятельностью. Его не устраивала возможность низведения его до статуса номинального главы государства в связи с усилением парламента, которое предполагал проект Конституционной комиссии. В результате этого Б.Н. Ельцин как Президент и глава исполнительной власти начал противостояние с Р. Хасбулатовым, Председателем Верховного Совета Российской Федерации, что соответственно привело к конфликту между законодательной и исполнительной ветвями власти. Следует более подробно изложить последовательность развития возникшего конфликта.

В мае 1993 года Президент совместно со своим окружением разработал свой собственный вариант проекта Конституции, многие положения которого дублировали проект Конституционной комиссии. Важной особенностью, отмеченной всеми аналитиками, стало отсутствие в проекте Конституции Президента Российской Федерации понятия "конституционный строй". Первая глава дает характеристику Российской Федерации: демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы. В определении прослеживаются аналогии с проектом РДДР: авторы проекта стремились к объединению основных характеристик государства с фундаментальными основами статуса личности. Многонациональный народ нашего государства признается единственным источником государственной власти. Присутствует принцип разделения властей и разграничений предметов ведения федерации и ее субъектов, однако данные положения не в полной мере реализовались в конечном варианте проекта. Важной составляющей светского государства является положение проекта о невозможности возведения каких-либо идеологии или религии в статус государственных. Однако не совсем понятным представляется выражение о том, что церковь неподконтрольна государству, так как все существующие на территории Российской Федерации организации так или иначе должны подчиняться государству. Государственная власть находится в руках Президента Российской Федерации, Федерального Собрания в составе Государственной Думы и Совета Федерации (законодательная власть), Правительства Российской Федерации (исполнительная власть). Судебная власть представлена судами и судьями системы правосудия Российской Федерации.

Примечательно, что власть Президента отграничена от остальных ветвей власти и представляет собой ее самостоятельную разновидность, что прозрачно намекает на особый статус Президента в системе государственной власти. Проектом четко определены федеративная структура и субъектный состав Российской Федерации, однако в изначальной версии проекта нет упоминаний о равном статусе субъектов. Система государственной власти устанавливается в субъектах Российской Федерации на основе положений настоящего проекта Конституции о народовластии, республиканской форме правления, разделении властей. Но при этом учитывается желаемое Президентом сохранение строгой вертикали исполнительной власти, что обуславливает вхождение органов исполнительной власти субъектов в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Для проекта характерны сильные позиции Президента. Есть основания говорить о возникновении новой формы власти - "Президентской". Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, прав и свобод граждан. Он охраняет суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов. В целом, можно сказать, что полномочия Президента необычайно широки: он активно участвует в назначении членов Федерального Собрания напрямую или опосредованно через предоставление кандидатур; может поставить перед Федеральным Собранием вопрос о доверии Правительству или же его отставке; совместно с Председателем Правительства и Советом Федерации назначает федеральных министров и руководство федеральных ведомств, а также принимает решения об их отставке; представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей высших федеральных судов и Генерального Прокурора Российской Федерации; осуществляет назначение выборов Федерального Собрания, общенародного референдума; участвует в разрешении споров между государственными органами Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации; обладает правом приостанавливать действие актов Федерального Собрания, Правительства, министерств, госкомитетов, судов Российской Федерации в случае нарушения, с его точки зрения, прав и свобод человека и гражданина, Конституции или же Федеративного договора. Из вышеизложенного можно сделать вывод о чрезвычайно высоком положении Президента Российской Федерации по данному проекту. Отрешение Президента от должности возможно только по решению Совета Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой и подтвержденного заключением Высшего судебного присутствия обвинения его в государственной измене или умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека.

Как уже говорилось ранее, высшим представительным органом является Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации. В обе палаты проводятся выборы с использованием мажоритарной избирательной системы. Палаты работают в форме проведения раздельных сессий, однако для решения некоторых вопросов возможны совместные заседания (по поводу принятия федерального бюджета, рассмотрения послания Президента и т.д.). Совет Федерации имеет ведущую роль и располагает более широкими полномочиями нежели чем Государственная Дума. В частности, Совет Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, которое по проекту имеет традиционные полномочия: вопросы экономики и бюджета, собственности, социально-культурной сферы, обороны страны и т.д. В отношении Правительства Президент имеет более сильные позиции.

Относительно судебной системы стоит сказать, что помимо стандартных положений проект имеет также и весьма неординарные решения: например, достаточно сильно сокращаются полномочия Конституционного суда, а также предлагается создать новый "надсудебный" орган - Высшее судебное присутствие, состоящее из представителей от Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов.

Проект также предусматривает независимое, самостоятельное, отделенное от государственной власти местное самоуправление. Органы местного самоуправления решают вопросы местного бюджета, налогов, сборов, решают некоторые экологические и социальные проблемы, вопросы охраны общественного порядка и т.д. посредством референдумов, собраний, сходов.

Немаловажно то, что проект включал в себя достаточно строгий порядок изменения Конституции.

мая 1993 года Б.Н. Ельциным был направлен его проект Конституции в Конституционную комиссию, который получил там негативную оценку с политико-правовой точки зрения. Данная оценка аргументировалась тем, что Президент в проекте был поставлен фактически над ветвями власти, что характерно для авторитарных государств, а позиции Парламента были чрезвычайно неустойчивы, что приводило к сильному ограничению прав и свобод человека и гражданина, нарушению принципа разделения властей, а это не соответствовало целям и задачам принимаемой Конституции. Таким образом, "президентский" проект был отклонен, что устранило всякую возможность достижения компромисса между законодательной и исполнительной ветвями власти.

В результате данного события Президент Российской Федерации 12 мая 1993 года издал Указ № 660 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции российской Федерации", в котором обоснованно высказал свою инициативу выдвижения собственного проекта Конституции. По его мнению, принятие данного Указа было необходимо в связи с тем, что конституционный кризис препятствовал осуществлению демократических реформ в стране. Также, с точки зрения Президента, VIII и IX Съезды народных депутатов, заблокировав проведение всероссийского референдума по поводу новой Конституции, действовали вопреки принципу власти народа, который составляет фундамент конституционного строя России. Кроме этого, издавая данный Указ, Президент основывался на итогах всероссийского референдума 25 апреля 1993 года, согласно которым ясны легитимность действующего Президента и доверие народа социально-экономической политике, осуществляемой Президентом и Правительством Российской Федерации. Согласно Указу следовало подготовить Конституцию, в основе которой будет "президентский" проект, не позднее 10 июня 1993 года; для завершения работы над проектом необходимо созвать 5 июня Конституционное совещание, которое доработает его с учетом мнения представителей от государственной власти и общественности; также для доработки проекта и представления его Совещанию должна быть образована рабочая группа во главе с Президентом, а функции по обеспечению работы Конституционного совещания и рабочей группы должна взять на себя Администрация Президента Российской Федерации и аппарат Правительства Российской Федерации.

Также Б.Н. Ельцин своим указом от 20 мая 1993 года "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации" учредил такой совещательный орган как Конституционное совещание, целью которого была выработка альтернативного варианта Конституции Российской Федерации. В состав Конституционного совещания входили 250 членов, осуществлявших работу над проектом в пяти секциях. Также внутри Конституционного совещания были созданы 2 палаты: Общественная и Государственная. Целью Общественной палаты была организация взаимодействия между общественными объединениями и федеральными органами власти в процессе разработки проекта Конституции, она должна была вносить предложения и дополнения к тексту проекта касательно социальных, экономических и политических вопросов. А Государственная палата предполагала совместную деятельность федеральных органов государственности власти и органов государственной власти субъектов, при этом она имела аналогичные с Общественной палатой функции. Исходя из структуры и организации Конституционного совещания, можно предположить, что оно задумывалось как форум, на котором будут представители как от власти, так и от общественности. Однако многие приглашенные члены отказались от участия в работе Совещания, а Верховный Совет вообще отказался от сотрудничества с ним под предлогом коррумпированности некоторых его членов. Б.Н. Ельцин призвал членов Совещания разработать на основе "президентского" проекта и проекта Конституционной комиссии единый компромиссный проект. По завершении деятельности групп представителей рабочая комиссия должна была окончить работу над текстом проекта Конституции, учитывая при этом мнения групп представителей. Рабочей комиссии было поручено представить текст проекта Б.Н. Ельцину 15 июня 1993 года. Данные события вызвали широкий общественный резонанс, среди политиков возникло множество вопросов, и главный состоял в том, чем же является Конституционное совещание: своеобразным "круглым столом", созданным для привлечения общественности к конституционному процессу, или же неким учредительным органом, цель которого - принятие Конституции Российской Федерации в обход закона? Также дискуссионным стал вопрос о том, следует ли членам Верховного Совета принимать участие в Конституционном совещании. В результате официальным представителем Верховного Совета в Конституционном совещании был избран его Председатель Р. Хасбулатов. А 4 июня 1993 года Верховным Советом было принято постановление "О порядке согласования и принятия проекта Конституции Российской Федерации", в котором в очередной раз подчеркивалась обязательность соблюдения всех конституционных требований при принятии Конституции. Помимо этого, учитывая многообразие поданных в виде законодательной инициативы проектов, Верховный Совет принял решение обязать Конституционную комиссию совместно с Президентом согласовать проект Конституции с учетом мнения представителей государственной власти, общества, Конституционного совещания и иных органов не позднее 30 июня 1993 года. Данный проект впоследствии подлежит официальной публикации Верховным Советом и вынесению на всеобщее обсуждение сроком на три месяца. Мнение населения будет учтено при последующем согласовании проекта с Президентом, Конституционной комиссией, Верховным Советом и субъектами Российской Федерации. Согласованный проект в очередной раз проходит процедуру опубликования и передается Съезду народных депутатов, который созывается 17 ноября 1993 года для принятия проекта в первом чтении.

На открытии Конституционного совещания 5 июня 1993 года Президент Б.Н. Ельцин выступил с докладом, основной мыслью которого было то, что принятие Конституции означает утверждение подлинной демократической республики в Российской Федерации, которое предполагает полное свержение архаичных институтов социализма. Также Президент подчеркнул несовместимость нового демократического общества и наличия в нем каких-либо социалистических элементов в аппарате государства, а значит и невозможность принятия Конституции обновленной России устаревшими представительными органами советской власти. Б.Н. Ельцин особое внимание уделил тому, что сложившийся конституционный кризис обусловлен именно несовместимостью еще существующих советов и уже развивающейся демократии. И инициативу созыва Конституционного совещания он мотивировал именно тем, что, по его мнению, имеющиеся законодательные органы принадлежат к советскому типу, а значит не могут принять такую Конституцию, которая способствовала бы и стабильности в обществе, и прогрессу одновременно.

Помимо критики в адрес законодательной ветви власти в той форме, в которой она существовала на тот момент, Президент подчеркнул достоинства собственного проекта Конституции, который, с его точки зрения, должен был способствовать целостности, суверенитету и сильной власти в Российской Федерации. Также Б.Н. Ельцин предложил свой вариант процедуры принятия новой Конституции, в которой значительно приуменьшил роль Верховного Совета, что вызвало недовольство его Председателя Р. Хасбулатова. В результате Хасбулатов и многие народные депутаты уже в начале Совещания покинули зал. Данная ситуация впоследствии была обсуждена на заседании Верховного Совета, и было постановлено, что Р. Хасбулатов вновь выдвигается в качестве официального представителя Верховного Совета на Конституционном совещании. При этом, участвуя в работе Совещания, он должен исходить из принципов того, что решения Совещания носят рекомендательный характер, демократия может быть совместима с Советами, а конституционную процедуру устанавливают Верховный Совет и Съезд народных депутатов.

Изначально уже в начале работы Совещания было отмечено много минусов и недоработок. Сроки его деятельности были продлены в связи с невозможностью осуществления такой масштабной работы в столь краткий срок.

В результате своей работы участникам Конституционного Совещания удалось прийти к созданию общего проекта, который был одобрен 12 июня 1993 года. Раскрывая его содержание, стоит отметить, что он во многом идентичен с действующей Конституцией (например, большей частью положений глав "Основы конституционного строя" и "Права и свободы человека и гражданина") и по ряду вопросов отличается от "президентского" проекта.

Согласно проекту, Российская Федерация - суверенное демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Субъекты Российской Федерации равноправны и представляют собой государственно-территориальные образования в ее составе, однако данное положение проекта носит противоречивый характер, так как в текст проекта внесены также и три федеративных договора, которые закрепляли неравное положение субъектов.

Что касается Президента, то его полномочия несколько ограничены в сравнении с "президентским" проектом (например, отсутствие у Президента права на роспуск Совета Федерации и приостановление действия актов государственных органов и т.д.).

Немаловажно то, что проект усиливает позиции законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания. Относительно Государственной Думы стоит отметить, что было увеличено количество ее депутатов и значительно расширены полномочия. Совет Федерации стал играть более значительную роль в законодательном процессе.

Также значительным отличием проекта Конституционного совещания от "президентского" является то, что Совещание не одобрило идею введения такого органа судебной системы как Высшее судебное присутствие. Полномочия, которые были ему даны проектом Б.Н. Ельцина, находились у Конституционного Суда Российской Федерации.

Существенно1 переработке подверглась глава о местном самоуправлении. Проект Совещания предполагал его осуществление через разнообразные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Было ликвидировано положение об осуществлении местного самоуправления представительными и исполнительными органами, мировыми судьями и органами первичных территориальных коллективов общественного самоуправления. Также появляются гарантии реализации местного самоуправления.

Как и в "президентском" проекте предусматривался сложный порядок изменения Конституции. Однако проектом не предусмотрено прекращение полномочий федерального парламента в связи с созывом Конституционного Собрания.