 |
Историко-теоретические основы формирования местного самоуправления в дореволюционной России и в СССР
|
|
|
|
Оглавление
Введение
Глава 1. Особенности становления и формирования системы местного самоуправления
Историко-теоретические основы формирования местного самоуправле-ния в дореволюционной России и в СССР
Реформа местного самоуправления в современный период
Сущность административной реформы в РФ1
Глава 2. Развитие местного самоуправления в ЛО на современном этапе
Анализ структуры местного самоуправления в ЛО
Анализ проблем местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО
Глава 3. Предложения по эффективному развитию местного само-управления в условиях административной реформы на примере ЛО
Заключение
Список используемой литературы
Введение
Актуальность исследования обусловлена тем, что интерес к проблемам развития местного самоуправления не ослабевает и, кроме того, данные вопросы признаны федеральной властью как одна из приоритетных задач государства.
Процессы преобразования в Российской Федерации в последние годы происходят по всем направлениям внутренней политики государства, они характеризуется реализацией положений административной реформы, составной частью которой является процесс реформирования местного самоуправления. Это предполагает осуществление перераспределения полномочий между уровнями власти, модернизацию его правовой, территориальной, организационной, экономической основы.
Проводимая реформа местного самоуправления призвана способствовать улучшению состояния социально-экономической системы городов и повышению на этой основе качества жизни населения. Решение указанных проблем в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные требования к их рациональному и эффективному использованию. Качество управленческой работы на муниципальном уровне приобретает особую значимость и влияет на развитие всей страны.
|
|
|
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.
Вопросы развития и теории местного самоуправления в России отражены в работах Абрамова В.Ф., Безобразова В.П., Бородкина Ф.М., Васильева В.И., Емельянова Н.А., Ковешникова Е.М., Лаптева Л.Е., Пажитнова К.А., Шапсугова Д.Ю. и др.
Исследование проблем проводимой реформы местного самоуправления рассматриваются в монографиях и публикациях Бурова А.В., Зотова В.Б., Игнатова В.Г., Понеделкова А.В, Рудого В.В., Старостина А.М., Сологуба В.А., и др.
Объект исследования - органы местного самоуправления.
Предмет исследования - функционирование органов местного самоуправления ЛО в условиях административной реформы.
Цель исследования - разработать ряд предложений по эффективному развитию местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО.
Для реализации цели выдвинут ряд задач:
. Рассмотреть историко-теоретические основы формирования местного самоуправления в дореволюционной России и в СССР.
. Дать оценку реформе местного самоуправления в современный период.
. Раскрыть сущность административной реформы в РФ.
. Проанализировать структуры местного самоуправления в ЛО.
. Выявить проблемы местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО
. Разработать предложения по эффективному развитию местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО.
Структура работы состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы.
Глава 1. Особенности становления и формирования системы местного самоуправления
|
|
|
Историко-теоретические основы формирования местного самоуправления в дореволюционной России и в СССР
В истории развития местного самоуправления России особое место занимает XVI век, когда происходит замена кормления (системы местного управления через наместников и волостелей), губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах параллельно с наместниками появляются и действуют выборные губные учреждения, которые создавались для преследования разбойников и суда над ними. Выбор губных учреждений были всесословными: участвовали помещики, служилые люди и крестьяне - все население уезда.
В 1555 г. Иван IV упраздняет систему кормления и вводит земские учреждения, которые уже не имели всесословного характера и в их участии не принимали служилые люди. Земские учреждения обладали экономической, финансовой, полицейской и судебной властью.
В XVII веке устанавливается система приказного воеводского управления на местах, местное управление бюрократизируется. Одновременно существуют губные и земские учреждения. Позднее воевода по отношению к губным учреждениям становится начальником. Земские учреждения в финансовой и экономической деятельности сохранили свою самостоятельность.
Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Существовали бурмистрские палаты, земские избы под председательством бурмистра. В 20-е годы XVIII века эти органы заменяются на магистраты и суд отделяется от администрации. Губернаторы и воеводы не могли вмешиваться в деятельность суда, хотя могли приостановить исполнение судебных решений. В последствии магистраты были упразднены преемниками Петра I, оставались губернаторы и воеводы.
Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства в частные дела, рост бюрократической опеки над обществом. Только при Екатерине II, в последней четверти XVIII века были заложены основы, ставшие определяющими до введения земских учреждений в 1864 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий местные органы с правами по внутреннему управлению и задачами местного управления. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.
|
|
|
Во главе губернии назначался генерал-губернатор, осуществлявший надзор за местным управлением и судом. Большая часть местных вопросов решалась «приказами общественного презрения», избиравшихся из всех трех сословий по два человека от каждого. В городах, кроме магистратов, осуществлявших судебную функцию, были созданы «общая городская дума», которая избирала и ее исполнительный орган - «шестигласную думу». Много вопросов находилось в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.
В судебную систему входили: верхние (губернские) и уездные суды (от дворянства), «нижние расправы» - суды над крестьянами, «верхние расправы» и «совестный суд» в губерниях (состоящий из представителей трех сословий, рассматривавший любое гражданское дело по согласию сторон и судивший не по закону, а по внутреннему убеждению). В городах судебная функция находилась у выборного магистрата. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана, который председательствовал в нижнем земском суде.
Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы и реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский отмечал, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Реформой 1864 г. в губерниях и уездах были созданы выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, а выборы проводились на сословных началах (в уездах - землевладельцы, городские и сельские общества, соответственно три съезда). Реформа городского самоуправления основывалась на тех же принципах, что и земская. Екатерина II по существу заново создала городское управление, которое после Петра I полностью было дезорганизовано.
|
|
|
Таким образом, в тот период в России существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское, городское самоуправление.
При Александре III предпринимались попытки устранить недостатки в земском и городском самоуправлении. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Было увеличено значение сословного начала: усилилась роль дворянства, крестьянство лишилось права избирать гласных, которые стали назначаться губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Усилился надзор и контроль правительственных чиновников (губернатора) за деятельностью органов местного самоуправления.
На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления:
сельский сход, избиравший сельского старосту, сборщика податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др. Если сельское общество было хозяйственной единицей, то волость (до 20 тыс. человек населения) - административной и состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.
волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и др. должностные лица.
Надзор за сельскими учреждениями осуществляли земские начальники.
После февральской революции в 1917 году Временное правительство предприняло попытку земской реформы местного самоуправления. Однако осуществить ее в полной мере не удалось. Многие дореволюционные ученые правоведы считали несовместимым самодержавие и местное самоуправление. Этот вопрос был основательно рассмотрен министром финансов Российской империи С.Ю. Витте, основная идея Витте заключалась в том, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, поскольку это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству.
После октябрьской революции 1918 года характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились. Старые органы земского и городского самоуправления упразднялись, отдельные из них, не выступавшие против новой власти, вливались в аппарат местных Советов.
Идея местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющейся по своей сути государством централизованным.
|
|
|
Конституция 1918 года положила конец раздробленности Советов и их неподчинению центральной власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.
Конституция СССР 1936 г. ввела всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Все местные представительные органы стали называться Советами. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые ими исполнительные комитеты.
Высшим организационным принципом построения и деятельности системы Советов был демократический централизм, формально допускавший некую самостоятельность местных органов, но в действительности заключавшийся в жесткой централизации и концентрации власти в руках государства. Двойное подчинение исполнительных органов, подотчетность местным советам и подчинение вышестоящим исполнительным органам, представляло собой практическим выражением принципа демократического централизма.
Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за их выполнением. Однако на практике местные Советы так и не стали «работающими корпорациями», поскольку реальная власть на местах была сосредоточена в руках партийных органов, осуществлявших фактическое руководство ими. Существенные недостатки в организации и деятельности Советов и их органов были выявлены еще в первые годы советской власти, но их так и не удалось ликвидировать на протяжении всех последующих лет существования СССР. Перед самым распадом СССР принятый 09.04.1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР» был попыткой реформировать местные Советы.
Первые шаги по утверждению принципиально новых подходов к организации органов местного управления и их деятельности, отличных от периода Советов были сделаны с принятием 06.07.1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Однако предпринятая реформа носила декларативный характер, поскольку местное самоуправление не было обеспечено материальном, организационном и правовом отношении. Принятие Конституции РФ в 1993 г. определяет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления, вступление России в Европейский союз и ратификация Европейской Хартии местного самоуправления и разработка законодательных актов о местном самоуправлении явились новым импульсом в преобразовании и развитии местного самоуправления. Основные положения в области развития системы местного самоуправления были определены в Указе Президента России от 15.10.1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с Конституцией РФ, принятыми законодательными и иными правовыми актами федеральной власти, правовое регулирование местного самоуправления сместился на региональный уровень субъектов Федерации. Поэтому совершенствование местного самоуправления на данном этапе во многом зависит от мер принимаемых субъектами Федерации по развитию местного самоуправления.
Таким образом, рассмотрев, исторические корни современной системы органов местного самоуправления можно сказать что, минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан.
|
|
|
