 |
Основные ограничения свободы слова в РФ
|
|
|
|
Установление границ осуществления прав и свобод человека и гражданина тесно связано с ограничением прав - давней и весьма дискуссионной проблемой юриспруденции. Согласно ч. 3 ст. 55 <consultantplus://offline/ref=62AC714E05BF9A830421F4638FF2693EDE1A11634A0DF47818E1FBD7706CCEF4561A5B7D632EX9Q8G> Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Такие ограничения могут быть как постоянными, так и временными (предусмотренными, например, в законодательстве о чрезвычайном и военном положениях).
В литературе ограничение в праве определяется как сдерживание противозаконного деяния, создающего угрозу охраняемым законом правам и свободам иных участников общественных отношений; установление границ, в пределах которых субъекты должны действовать; исключение определенных возможностей в деятельности тех или иных лиц.
В связи с этим профессор В.В. Лазарев справедливо утверждает, что «личность и государство всегда противостоят друг другу в том, что касается ограничений: личность, вопреки ее интересу, ограничивается в интересах государства, стоящего на защите интересов других личностей и общества в целом, а государство (его органы и чиновники) ограничивается в интересах человека и гражданина». В конечном счете, речь идет о нахождении приемлемого баланса частных и публичных интересов, об ограничении притязаний требованиями разумности, о добросовестности и целесообразности, что и является одной из основных задач эффективного правового регулирования.
|
|
|
С этой точки зрения границы законодательного регулирования могут рассматриваться в нескольких аспектах. С одной стороны, это мера вмешательства государства в дела общества и сферу частных интересов, а с другой - ограничение возможных и установление должных поведенческих актов (как действий, так и бездействия) субъектов права. В этом отношении особенно значимы вопросы взаимодействия государственного регулирования и саморегулирования (в том числе религиозного). Ограничение государственного управления в отдельных сферах жизни общества немыслимо и без соответствующих ограничений прав граждан и их объединений с целью охраны и реализации публичных интересов.
При этом, на наш взгляд, свобода личности, лишенная ограничений, негативна для государства и может существовать лишь в условиях частичного ограничения прав и свобод для обеспечения жизнеспособности государства.
Свобода слова и мысли составляет одну из основ демократического общества, являясь главным условием развития и самореализации каждого его члена. Но эта свобода не может быть абсолютной, безграничной. Слово как главный инструмент человеческого общения способно оказывать воздействие на сознание людей, формировать их поведение, злоупотребление словом «ведет к дестабилизации обстановки, нарушению общественного согласия». Этим объективно обусловлена необходимость нравственных и правовых ограничений, связанных с осуществлением свободы слова.
В 1988 г., опираясь на ряд прецедентов, Европейский суд по правам человека суммировал критерии понятия «необходимость» и пришел к заключению, что она может быть связана только с острой общественной потребностью вмешаться в права личности, поэтому ограничения, которые накладывает государство, должны быть соразмерны соответствующим интересам как личности, так и общества в целом (по терминологии Суда, «соразмерны законной цели»).
|
|
|
То есть любые ограничения в области прав человека должны быть оправданными. Поэтому они должны быть соразмерны той цели, которая преследуется этими ограничениями. В свою очередь, цель определяется в соответствии с положениями, закрепленными в международных соглашениях, Конституции, федеральном законодательстве.
Одно из ограничений свободы слова по Конституции РФ связано с правом каждого на честь и доброе имя. Нарушение баланса двух конституционных дозволений (право на достоинство и свобода слова) приводит к диффамационным спорам в рамках гражданского права. Правовой основой для данной категории дел служит ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этом случае цель оправдывает средство: лицо несет ответственность за распространение порочащих сведений, не соответствующих действительности, по сути, за злоупотребление свободой слова. Статья 152 действует в случае распространения сведений утвердительного характера, а не мнений и оценок.
Сегодня в российском праве не дается законодательного определения диффамации. Исходя из смысла ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации, учитывая правовую позицию Европейского суда по правам человека, можно дать следующее определение термину «диффамация»: диффамация - унижение чести, достоинства и деловой репутации путем распространения порочащих, не соответствующих действительности сведений (слово «диффамация» имеет латинское происхождение от defamatio, что означает «порочить»).
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 февраля 2005 г. «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» пояснил, что для применения ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации имеют значение «факт распространения ответчиком сведений об истце, порочащий характер этих сведений, и несоответствие их действительности. При отсутствии хотя бы одного из указанных обстоятельств иск не может быть удовлетворен судом».
Политические и общественные деятели чаще других граждан выступают истцами в делах о защите чести и достоинства. Не является исключением участие в такой категории дел зарегистрированных кандидатов.
|
|
|
Во время предвыборной кампании у избирателей возникает повышенное внимание к личности кандидата на выборную должность, его деловым качествам. В данной ситуации неизбежно столкновение интересов журналистов в свободном и аналитическом освещении выборов и интересов кандидата в создании имиджа положительного и достойного политика. В данный период наиболее остро ощущается контраст двух статей Конституции Российской Федерации: ст. 29, гарантирующей свободу мысли, и ст. 23, предусматривающей право на защиту чести и доброго имени.
Главным информационным звеном, связывающим кандидата на выборную должность с избирателем, являются средства массовой информации. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» можно выделить две функции СМИ в избирательном процессе. Первая связана с предоставлением эфирного времени или печатной площади избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям. В этом случае материал должен даваться отдельным информационным блоком, без комментария. В нем не должно отдаваться предпочтения ни одному из кандидатов, избирательному объединению, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений. В данном случае речь идет о данных фактологического характера (биографические данные, имеющаяся недвижимость, доходы). В рамках этой функции Закон предусматривает предоставление эфира или печатной полосы для опубликования агитационного материала.
Вторая функция связана с конституционной гарантией на свободу слова и мысли, с правом каждого свободно искать, получать и распространять информацию любым законным способом (п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации). Эти конституционные нормы позволяют выступить СМИ самостоятельным информационно-аналитическим субъектом в гражданском обществе, в том числе в период избирательной кампании.
|
|
|
В контексте второй функции рассмотрим допустимые ограничения свободы слова в деятельности журналистов в период выборов с точки зрения диффамационного права. Здесь можно говорить о таком специфическом виде диффамации, как диффамация во время выборов.
Данное выделение представляется оправданным по нескольким причинам. Во-первых, наличие специального субъекта - зарегистрированного кандидата на выборную должность. Во-вторых, наличие специального срока, который охватывает временной период со дня регистрации кандидата до окончания срока предвыборной агитации (за сутки до дня голосования). В-третьих, наличие административной ответственности за непредставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства и деловой репутации зарегистрированного депутата.
Рассмотрим некоторые положения Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный Закон в главе Закона «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» определяет правовые рамки деятельности СМИ именно в период избирательных кампаний.
Законодателем предусмотрено большое количество дополнительных ограничений свободы слова в период предвыборной кампании. Все они подчинены одной цели - обеспечить равные возможности ведения агитации для зарегистрированных кандидатов на выборные должности. Указанные ограничения касаются печатных, аудиовизуальных и иных материалов, распространяющих информацию с целью побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.
Следовательно, такие формальности и ограничения применимы только к тем выпускам средств массовой информации, которые распространяют агитационные материалы (это государственные или муниципальные СМИ или негосударственные СМИ на договорной основе. В любом случае, расходы на проведение агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов).
Теоретически все ясно. Но отличить допустимое освещение выборов от агитации, комментарий от высказанного мнения на практике очень сложно. По данным мониторинга, регулярно проводимого Фондом защиты гласности, избирательные комиссии на местах склонны рассматривать любые материалы, содержащие упоминание о соискателях выборной должности, как агитацию. Данный подход ставит под сомнение свободное освещение борьбы кандидатов в период избирательных кампаний, а жанр аналитических публикаций оказался под запретом.
|
|
|
Приведем некоторые выдержки из Федерального закона от 12 июня 2002г. № 67-ФЗ, которые противоречат международному законодательству и расходятся с практикой применения Европейским судом ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, также они представляют собой несоразмерное ограничение свободы слова журналиста.
Предвыборной агитацией (отметим еще раз, что финансирование производится только за счет средств из избирательного фонда кандидата), осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:
) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов (ст. 48, ч. 2, п. «в»);
) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей (ст. 48, ч. 2, п. «д»);
) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов (ст. 48, ч. 2, п. «е»).
В ч. 2 ст. 48 используется словосочетание «описание возможных последствий». Следовательно, если журналист посвятит свою статью прогнозам насчет возможных последствий для общества прихода к власти того или иного политика, т.е. выскажет публично свое мнение и даст оценку, и это не будет оплачено из избирательного фонда кандидата, то административная ответственность неминуема. Сравнивая данную норму с п. 9 ст. 47 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», закрепляющей право журналиста «излагать свои личные суждения в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью», со ст. 29 Конституции Российской Федерации и практикой Европейского суда по правам человека, можно отметить их явное противоречие между собой.
Европейским судом еще в 1986 г. было дано толкование ст. 10 по данному аспекту. В решении по делу Лингенс против Австрии говорится: «Свобода слова охватывает не только «информацию» или «идеи», которые встречаются благоприятно или рассматриваются как безобидные либо нейтральные, но также и такие, которые оскорбляют, шокируют или внушают беспокойство. Таковы требования плюрализма, толерантности и либерализма, без которых нет «демократического общества». Эти принципы приобретают особое значение в том, что касается прессы... Необходимо проводить тщательное различие между фактами и оценочными суждениями». Суд далее указал на то, что журналисты могут быть привлечены к ответственности за распространение недостоверных сведений, «если только не сумеют доказать истинность своих утверждений. В отношении оценочных суждений выполнить это требование невозможно, и оно нарушает саму свободу выражения мнений, которая является основополагающей частью права, гарантированного статьей 10 Конвенции».
Из сказанного можно заключить, что п. «в» ч. 2 ст. 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необоснованно ограничивает право журналиста на выражение мнения. Положения п. «д» и «е» ч. 2 ст. 48 ФЗ «Об основных гарантиях...» также не соответствуют практике Европейского суда по правам человека, особенно если их рассматривать в рамках проблемы разграничения интересов частного и публичного лица. Понятие «публичное лицо» имеет большое значение при рассмотрении дел о защите чести, достоинства, деловой репутации, подпадающих под действие ст. 8 и 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Но сегодня в российском законодательстве отсутствуют определения «публичного лица» и «общественного деятеля» (рассматриваем эти понятия как синонимы), хотя термин используется судьями.
Резолюция 1165 Парламентской Ассамблеи Совета Европы о праве на неприкосновенность личной жизни указывает, что «публичными фигурами являются те лица, которые занимают государственную должность и (или) пользуются государственными ресурсами, а также все те, кто играет определенную роль в общественной жизни, будь то в области политики, экономики, искусства, социальной сфере, спорте или в любой иной области».
В данном контексте кандидат является публичным лицом, так как его деятельность имеет общественный интерес и влияет на решение общественно важной задачи - формирование выборного представительного органа.
Анализируя решения Европейского суда, можно сделать вывод, что информация будет являться общественно значимой, если носит политический, публичный характер, хотя и затрагивает напрямую интересы и профессиональные качества конкретного кандидата. Поэтому согласно практике и разъяснениям Европейского суда информация, поданная общественности в виде политических дебатов, должна пользоваться более высокой степенью защиты, так как свобода выражения мнений, в частности свобода политических и общественных дебатов, составляет основу демократического общества. Так, в решении по делу Лингенс против Австрии говорится: «Свобода печати наделяет к тому же общество одним из самых совершенных инструментов, позволяющих узнать и составить представление об идеях и позициях политических лидеров. В более общем виде можно сказать, что свобода политической дискуссии составляет стержень демократического общества.
Соответственно, границы приемлемой критики, направленной против политического деятеля как такового, шире, чем для критики в адрес частного лица. В отличие от последнего первый неизбежно и сознательно ставит себя в такое положение, при котором каждое сказанное им слово и каждое его действие становятся предметом самого тщательного изучения как журналистом, так и широкой общественностью... Положения пункта 2 статьи 10 обеспечивают возможность защиты репутации других лиц... и эта защита распространяется и на политических деятелей... однако в таких случаях требования такой защиты должны взвешиваться по отношению к интересам открытой политической дискуссии».
Европейский суд указал, что любая информация и мнение, которые имеют отношение к выборам и распространяются во время предвыборной кампании, должны рассматриваться как часть дебатов по вопросам, интересующим общественность. При этом в соответствии с прецедентной практикой Европейского суда для оправдания ограничения «политической речи» требуются очень веские причины.
Описанный подход соответствует европейскому праву. Возвращаясь к п. «д» и «е» ч. 2 ст. 48 ФЗ «Об основных гарантиях...», можно увидеть прямо противоположный подход, при котором дополнительную защиту и гарантию получают не работники СМИ и сам принцип свободы слова, а кандидат как публичное лицо: является «странным положение п. «д» ч. 2 ст. 48, поскольку существенно ограничивает даже право избирателей на получение достоверной, объективной и всесторонней информации о кандидатах, ведь совершенно очевидно, что для формирования целостного представления о кандидате избирателю необходимо располагать сведениями не только о его служебной текущей деятельности, но и о том, где и как он учился, из какой он семьи, каковы его жизненные взгляды и т.п.»
Важно отметить, что пункты «в», «д», «е» ч. 2 ст. 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в октябре 2003 г. Суд признал данные нормы не противоречащими Конституции РФ. Суд аргументировал свое решение следующим образом: «...данные пункты во взаимодействии со ст. 45, подпунктом «а» пункта 2 и подпунктом «ж» пункта 7 ст. 48 не допускают расширительного понимания предвыборной агитации применительно к ее запрету для СМИ... и предполагают, что противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное действие». То есть информирование избирателей через СМИ не может быть признано агитацией «без выявления соответствующей агитационной цели». Однако критерии для установления или отсутствия данной цели не определены, что на практике приводит к формальному подходу судей при выяснении наличия или отсутствия этой цели. Так, во время избирательной кампании в Государственную Думу РФ 2007 г. в отношении главного редактора газеты «Петрозаводск» А. Смирнова 16 ноября 2007 г. было возбуждено дело об административной ответственности по ст. 5.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях. 23 ноября состоялось заседание мирового судьи. Заседание было назначено на 10.30 утра, а проведенным оказалось в 10.00 утра, когда А. Смирнов еще и не пришел в зал заседания. По решению мирового судьи он был признан виновным и оштрафован на 2 тысячи рублей.
Указанные выше запреты, вытекающие из расширенного толкования законодателем понятия предвыборной агитации, существенно ограничивают журналиста в его конституционном праве распространять информацию о проблемах, представляющих общественный интерес, что, в свою очередь, лишает общественность возможности получать разноплановую информации о выборах. Кроме этого, в п. 6 ст. 56 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрена обязанность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, предоставить кандидату или избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации. Важно отметить, что эта обязанность возникает у СМИ в случае распространения не только не соответствующих действительности, порочащих сведений, но и при опубликовании агитационных и информационных материалов, содержащих достоверную информацию. Аналогичный механизм защиты предусмотрен и п. 3 ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации: «...гражданин, в отношении которого средствами массовой информации опубликованы сведения, ущемляющие его права или охраняемые законом интересы, имеет право на опубликование своего ответа в тех же СМИ».
Классический пример применения этой нормы, когда в отношении кандидата в депутаты, судимость которого снята или погашена, СМИ сообщили, что он был осужден и имел реальный срок лишения свободы. С одной стороны, верно, а с другой стороны, не сообщают, что судимость снята и погашена. Здесь нет диффамационного деликта (отсутствует признак несоответствия действительности), но вместе с тем очевидно, что права и законные интересы кандидата в депутаты ущемляются, в том смысле, что определенный элемент, порочащий его, имеется: СМИ сообщили неполную информацию.
Исследуя институт защиты чести и достоинства кандидата во время выборов, можно отметить, что закон обеспечивает кандидату в период предвыборной кампании повышенную защиту, тем самым существенно ограничивая свободу слова в обществе под угрозой административной ответственности. В период избирательной кампании законом предусмотрена двойная ответственность журналиста. В административном порядке - за проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (штраф для юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей) и за непредоставление до окончания срока предвыборной агитации возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата (штраф для юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей).
В гражданском порядке - за распространение порочащих честь и достоинство сведений, не соответствующих действительности (ответственность в виде возмещения морального среда, опубликования опровержения), по ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Выбирая между интересами общества на полную информацию о выборах, правом человека свободно высказывать свое мнение, с одной стороны, и правом кандидата на честь и достоинство, с другой стороны, законодатель в большей степени учел интересы последнего, нарушив баланс между двумя конституционными дозволениями. Что в итоге приводит к противоречию не только законов одного уровня - Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но и к несоответствию ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституции Российской Федерации и международным нормам.
|
|
|
