Бюрократия и общественный выбор

Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства, причем избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов. Бюрократия необходима как стабилизирующая структура, основа для долгосрочных программ. Система бюрократических организаций не производит экономические блага, которые можно оценить, но зато извлекает часть доходов из источников, не связанных с продажей результатов основной деятельности.

Бюрократия связана не столько с избирателями, сколько с законодателями, поскольку реализует законы и участвует в их подготовке. Бюрократия подает наверх и вниз информацию, препарированную, как она считает нужным, при этом сами бюрократы активно помогают лоббирующим организациям. Благосостояние бюрократии зависит от успешной отработки интересов влиятельных групп.

Бюрократы реализуют в первую очередь собственные интересы и интересы влиятельных групп и потому проводят решения, расширяющие сферу их доступа к ограниченным ресурсам. Принятие масштабных и дорогостоящих общественных программ позволяет бюрократии усилить свое влияние на распределение ресурсов, укрепить связь с группами особых интересов и увеличить личное богатство.

Искажение информации, раздувание бюджетов и ограничение альтернатив принятия решений становится возможным, поскольку в государственном аппарате, в отличие от частной фирмы, нет однозначного критерия эффективности работы. За бюрократией организован недостаточный контроль, а внутри бюрократического аппарата не слишком развита конкуренция, зато устранена угроза банкротства и массовых увольнений. Максимизируется не прибыль и не объем продаж общественного продукта, а некоторая сложная и неявная функция, состоящая из прироста личного капитала, сохранения иерархических позиций, укрепления связей с сильными лоббистскими группировками и поддержания значительного объема ассигнований на общественные программы. Бюрократия конкурирует с другими фирмами за выделение разнородных фондов (Niskanen 1971), причем дело осложняется различием целей и различием моделей восприятия среди разных групп бюрократии.

Krueger (1974): поиск политической ренты – это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Правительственные чиновники проводят такие решения, чтобы получить материальную выгоду как за счет общества в целом, так и за счет групп давления с особыми интересами. Политики и бюрократы равно заинтересованы в принятии решений с явными и немедленными выгодами, но также и со скрытыми, трудно определимыми издержками.

Nordhouse (1975): политико-экономический цикл – цикл экономической и политической активности правительства между выборами. После выборов новое правительство активно изменяет цели и масштабы программ предыдущего кабинета (изменяются тенденции в налоговой и бюджетной сфере, перераспределяется очередность расходования общественных средств). Затем активность правительства снижается, а незадолго до выборов (чтобы не успели забыть) повышается вновь, причем, желательно, до более высокого уровня, чем предвыборная активность предыдущего кабинета.

Теория рационального общественного выбора выступает за ограничение экономических функций государства. Даже производство общественных благ связано с тем, что разные категории налогоплательщиков извлекают неодинаковую выгоду из государственных программ. Поэтому лучшим выходом был бы перевод общественных благ в категорию обычных экономических товаров, производимых и распределяемых на рыночной основе. Функции государства должны быть ограничены нерушимыми конституционными принципами, а экономические свободы граждан должны поддерживаться мягкой инфраструктурой (Niskanen 1971) – укреплением прав собственности, ответственности за контрактные обязательства, гарантий прав меньшинства и пр.

Государство подвержено провалам в не меньшей степени, чем рынок. Случаи неэффективного производства и распределения общественных ресурсов связаны: (а) с ограниченностью (или асимметрией) информации, необходимой для принятия решений, (б) с несовершенством политического процесса (лоббизм, рациональное неведение, манипулирование голосованием), (в) с ограниченностью контроля над бюрократией, (г) с неспособностью точно предвидеть краткосрочные и долгосрочные последствия принимаемых решений.

Существующие демократические институты могут быть полностью преобразованы в соответствии с моделью конституции Фридриха Хайека (Hayek 1982). Если парламент может издавать любой закон и сам же контролировать его исполнение, то власть в стране принадлежит не закону и не избирателям, а парламенту. Парламент будет всячески укреплять и расширять свою власть, раздавая льготы населению и влиятельным группам, искажая предпочтения большинства и растрачивая общественные ресурсы. Защита демократического идеала от административного произвола, по мнению Хайека, может быть достигнута при согласованном государственном строительстве. Наверху властной пирамиды находится конституционное собрание (собирается с большими перерывами и вносит поправки к конституции с тем, чтобы максимально оградить частную сферу деятельности людей от вмешательства государства). Ниже находится законодательное собрание, утверждающее законы, не противоречащие конституции. Еще ниже – правительственное собрание, распоряжающееся общественными ресурсами на основе принятых законов. Наконец, в нижней части пирамиды – чиновники правительства и их административный аппарат. Таким образом, происходит усиление разделения властей.