Глава 1. Общие тенденции реформирования государственного аппарата на рубеже ХХ и ХХI веков

Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административные реформы получили широкое нормативное основание,[4] опирающееся на систему конституционных положений, которые обретают в ходе реформ практическую реализацию.[5] В то же время целый ряд положений нормативных правовых актов в сфере административной реформы не имеют четкого и общепризнанного теоретического обоснования, а некоторые дефиниции просто отсутствуют, несмотря на активное употребление соответствующих им понятий. Соответственно, особую актуальность приобретает теоретическое обоснование как отдельных нормативных новелл, так и целых административно-правовых блоков административной реформы.

Рассматриваемые совместно различные теоретические вопросы совершенствования государственного управления образуют систему теоретических основ административной реформы. В сфере административного права они формируют правовой институт административной реформы, который, к сожалению, не занял еще адекватное место среди других административно-правовых институтов.

Специалисты в области государственного управления и административного права часто связывают исследования административных реформ с опытом стран Европы и США, накопленным в последней четверти ХХ века и в начале текущего века. Однако, с точки зрения общей теории административного реформирования, следует признать, что подобный опыт имеет более широкие масштабы в пространственно-временном поле. Применительно к России история административных реформ также уходит корнями в начальный период становления российской государственности.[6] С позиций же анализа правовых новелл современной административной реформы подобный исторический опыт все более представляется лишь контрастным фоном для выявления качественно нового содержания политико-правового процесса, протекающего в наше время. Этот процесс выражает новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства и общества. «Новое мышление» порождает необходимость отказа от традиционных бюрократических принципов, форм и методов управления. Дискуссионным следствием такого отказа стало заимствование у частного сектора моделей и методов управления. При этом нельзя игнорировать тот факт, что имеются значительные различия между сравнительно простыми целями, задачами и результатами деятельности частного сектора и сложным, порой противоречивым, комплексом результатов деятельности государственного аппарата.[7] Словом, применение единых подходов и к коммерческому проекту, и к государственному строительству может дать весьма неожиданные результаты, в том числе и в отношении наиболее рьяных сторонников подобных доктрин, рассматривающих реформу как санацию «страны-предприятия». При этом следует учитывать, что конкурентоспособность предприятия, корпорации и «всеобъемлющая конкурентоспособность страны»[8] понятия явно разнопорядковые. В то же время упомянутое «новое мышление» предопределилось масштабными процессами и особенностями постиндустриального общества, среди которых указываются и ускорение общественного развития, и технологические революционные прорывы, и существенное развитие качеств управляемых субъектов.[9]

Ядром рассматриваемой теоретической системы является определение административной реформы, которое еще предстоит сформировать и которое исходит из целей, задач реформирования и ориентируется на определенную стратегию реформирования.

Понятием административной реформы может быть обозначен, в первом приближении, «комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства – государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности»,[10] процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.[11] Из такого определения следует: 1) требование повышения реальной эффективности государственно-управленческой деятельности, что влечет необходимость определения критериев эффективности и измерения (мониторинга) эффективности, 2) рассмотрение качества управленческих решений в виде базового критерия, определяемого новым внутренним содержанием управления. При этом если новое «качество» в содержании управления отсутствует, например, в силу становления и расширения клиптократической системы [12] или «имитационной демократии», нет смысла говорить и о качестве управленческих решений.

И.А. Василенко выражает эффективность управления экономической формулой: «с точки зрения гражданского общества, оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов», и при этом приводится внушительный перечень причин административных реформ.[13] Эта позиция созвучна словам бывшего вице-президента США А.Гора (глава Комиссии по административной реформе в США) о том, что программа реформирования – это создание Правительства, которое работает лучше и стоит меньше. [14]

Возражение почти очевидно: даже если бы госаппарат ничего не стоил налогоплательщикам, гражданское общество не может не ощущать управленческого воздействия госаппарата. Главное в административной реформе – направленность этого воздействия и его результат: государство не должно позволять себе заниматься только тем, что ему выгодно, это не коммерческая структура (государственная корпорация), оно должно делать то, что необходимо в силу возложенных на него обязанностей. Здесь возможна, конечно, широкая дискуссия о том, кто, в каком порядке и насколько надежно эти обязанности на государство возложил, но трудно отказаться от положения, что только на определенном этапе гармонизации общественных и государственных интересов минимизация государственных расходов становится подлинной задачей административной реформы. До необходимого уровня подчинения управленческой деятельности общественному влиянию возможно говорить о достижении баланса интересов власти и общества. С этой точки зрения, административная реформа – процесс формирования взаимодействия государства и общества.

Выделяются четыре основные цели реформы, которые в той или иной мере были публично провозглашены правительствами большинства европейских стран: [15]

1) снижение государственных расходов: поддержание благоприятного климата для инвестиций и конкурентоспособности отечественных компаний;

2) повышение способностей к развитию и реализации политики: преодоление сопротивления реализации законной политики или преодоление сопротивления сокращению ряда программ со стороны заинтересованных кругов;

3) улучшение выполнения государством функций работодателя: превращение государства в ответственного работодателя, привлечение достаточного числа работников соответствующей квалификации при ограничении совокупных затрат на рабочую силу;

4) повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора: повышение уважения и доверия к государству со стороны частного сектора и общественности.

При этом западные аналики подчеркивают следующие «целевые» особенности.