В-четвертых, в отношении повышения качества предоставления услуг и укрепления доверия к власти со стороны населения и частного сектора.

Реформаторы могут ставить перед собой цель укрепления доверия населения и деловых кругов к честности и эффективности государственной службы.

Недостаточно уважительное отношение населения к государственной службе является не просто реакцией разочарованных потребителей на недостаточно высокий уровень услуг. Государство выступает не просто как поставщик услуг, и нахождение правильного баланса между скептицизмом и доверием к государству всегда будет сопряжено с определенными трудностями. Совершенно очевидно, однако, что слишком низкое доверие к деятельности правительства и массовый цинизм в отношении ее эффективности могут иметь пагубные последствия, подрывая демократические институты и снижая привлекательность государственной службы для талантливых людей. Результаты социологических опросов свидетельствуют о наличии определенных тревожных признаков роста цинизма общественности в отношении государственной службы и показывают, что граждане зачастую испытывают к государственным служащим больше доверия, чем к политическим деятелям. Такой результат является малоутешительным. Граждане склонны давать менее высокую оценку этическим нормам государственных служащих и политических деятелей по сравнению с оценкой представителей других профессий.

Одной из значимых причин недостаточно уважительного отношения населения к государственной власти является озабоченность населения проблемой коррупции. В докладе Всемирного банка «Anticorruption in Transition: Confronting the Challenge of State Capture» [16] приводится разъяснение, чем отличается захват государства от административной коррупции. Под «захватом государства» понимаются действия физических лиц, групп или фирм как в государственном, так и в частном секторе с целью оказания влияния на формирование законодательных и нормативных актов, указов и другой государственной политики ради собственной выгоды в результате незаконной передачи частных привилегий государственным должностным лицам или их концентрации в руках последних. Напротив, под «административной коррупцией» понимается намеренное внесение искажений в установленный порядок исполнения существующих законов, правил и нормативных актов с целью предоставления преимуществ государственным или негосударственным лицам в результате незаконной передачи либо переадресования частных средств государственным чиновникам. Однако реформаторы редко доходили до такого уровня конкретики, говоря о коррупции, которую им хотелось бы сократить.

При совершенствовании предоставления услуг усилия многих реформаторов были направлены на то, чтобы заставить чиновников более чутко относиться к мнению общественности за счет повышения сознательности и организованности потребителей в результате распространения основных данных об эффективности деятельности и осуществления обратной связи с потребителями (карточки отчетов и другие формы опросов потребителей).

Совокупность целей административной реформы можно рассматривать системно как целевую ориентацию совершенствования государственного управления.[17] С этих позиций сосредоточение усилий только на одной, пусть и позитивной цели, существенно обедняет концепцию административной реформы. Целью административной реформы все чаще объявляется создание оптимальной системы государственного управления, причем эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.[18]

Создание эффективного управления в ряде случаев связывают с возможностью его функционирования на благо общества без внешних импульсов и «встрясок». Так, указывается, что административная реформа проводится «с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества».[19] Конечной целью современных административных реформ объявляется «совершенствование способности государства реализовывать политику, предписанную законом»,[20] то есть создание саморегулирующегося механизма подзаконной государственной деятельности как основы правового государства.

Правовой институт административной реформы включает значительный процедурный блок, определяющий не только новую совокупность административных действий, но и порядок достижения намеченного результата. Административная реформа в целом может восприниматься как особый юридический процесс, имеющий собственное правовое регулирование. Однако из этого вовсе не следует, что такой процесс строго ограничен во времени и приобретает всякий раз индивидуальные правовые характеристики, придающие реформе в конечном итоге революционный, но исторически-обусловленный характер. Антибюрократической революцией административная реформа является только в плане своего содержания, а в практике регулирования административной модернизации «действия по совершенствованию государственного управления должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые «радикальные» преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя целостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество».[21]

В свете приведенной позиции процесс совершенствования государственного управления воспринимается уже не периодически проявляющимся свойством, а в качестве «постоянной функции государства»[22] и является выражением постоянной деятельности общества и государства по созданию «опережающего состояния» государственного управления в общественном развитии.[23] Исходным элементом этого процесса выступает научно обоснованное «дерево целей», на основе которого определяются предмет, структура, актуальность, последовательность и другие проявления совершенствования государственного управления.

Предмет процесса совершенствования представляется достаточно сложным общественным явлением, включающим значительное количество составляющих. В число последних входят:[24] улучшение взаимодействий между управляющими и управляемыми, совершенствование «древа целей» и функциональной структуры государственного управления, развитие общественной сущности государственного управления, расширение участия граждан в процессе управления, активизация самоуправляемых общественных механизмов и совершенствование организационной структуры государственного управления, системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью достижения своей максимальной социальной, организационной и правовой обусловленности, полное использование человеческого потенциала.

Правовое регулирование процесса административной реформы включает и детерминацию способов организации реформы. В общем случае выделяются три способа такой организации:[25] внутренняя реорганизация, внешнее реформирование, комбинированный способ. Среди указанных способов последний представляется наиболее плодотворным.

Способы организации реформы определяют состав субъектов, обретающих различные процессуальные статусы в реализации административной реформы и отвечающих за ее результаты.

Административная реформа как сложный процесс представляет совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ, эффективное проведение которых считается предпочтительным в приведенной последовательности.[26] Направления и механизмы реформы получают систематическое юридическое оформление именно в рамках выделенных составляющих в их взаимодействии.

Исследователи отмечают, что реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. При этом перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций может рассматриваться как самостоятельная, функциональная составляющая административной реформы.

Опыт зарубежных реформ выработал совокупность основных условий эффективности структурных административных реформ: комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных уровней управления; передача управленческих функций децентрализованным учреждениям, работающим на правах агента, оказывающего публичные услуги; перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления.[27]

Определяя общее понятие административной реформы, оказывается полезным выделять и те псевдореформаторские проявления, которые по своему содержанию с истинной административной реформой не имеют ничего общего, чего нельзя сказать об их внешних формах и признаках. Среди таких «феноменов» - субъективистская унификация, революционный «скачок», реформаторская неопределенность.[28] В первом случае системе управления навязываются стандартные структурные преобразования, которые почти не учитывают особенности реальной управленческой ситуации на местах, мнения участников реформ, научных исследований. Субъективистская унификация может выражать и административную мимикрию – маскировку старых управленческих механизмов новыми формами. Главная особенность революционного «скачка», как показывает история, - необоснованное увлечение постулатом, что новая система управления существенно лучше старой, так как в корне от нее отличается («другое – значит лучше»). В свою очередь реформаторская неопределенность угрожает административной реформе тем, что на конкретном этапе для большинства участников процесса становятся неясными «древо целей» и «правила игры», а конечная макроцель, известная только «посвященным», выстраивается как цепь декларируемых микроцелей, в каждой из которых макроцель не угадывается.

В западных источниках доминирует позиция, согласно которой «под административной реформой понимаются преобразования, связанные со структурой, механизмами деятельности и функциями правительства; подходы к управлению эффективностью деятельности правительства (стратегическое планирование, управление результативностью, внутренняя подотчетность), а также подходы к совершенствованию качества государственных услуг и развитию способности к реагированию на внешние факторы (прозрачность, программы качества государственных услуг и внешняя подотчетность)».[29]

Мы отстаиваем позицию о том, что административная реформа – реализация специфической функции государства, юридический процесс революционного (по содержанию) и эволюционного (по процедурной форме) преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов (совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ), с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.

Одним из существенных следствий приведенной дефиниции является осознание непреходящего значения современных административных реформ, ограниченности попыток представить их как временное явление, очередную кампанию, которую следует «грамотно пережить» и как волютаристическое и слабо обоснованное проявление стремления правящей элиты к государственно-управленческим новациям.

Обобщенными направлениями реализации административных реформ в настоящее время признаются:

- оптимизация структуры и функций государственных органов;

- повышение эффективности деятельности государственных органов;

- повышение качества государственных услуг.[30]

Первые два направления реализуются путем совершенствования управления процессом разработки политики и управления по результатам. Третье направление осуществляется путем практических подходов к обеспечению прозрачности – прозрачности информации и прозрачности процессов (программы свободы информации, открытый процесс государственных закупок), внешней подотчетности (подотчетности обществу), вовлечения общественности, гражданского общества (заинтересованных лиц) в процесс разработки политики и программ качества государственных услуг. Представляется весьма существенным признание тезиса о том, что «качество политики повышается при адекватном вовлечении в ее разработку и оценку ее реализации тех, на кого данная политика оказывает влияние».[31]

Основными элементами законодательной базы, необходимой для обеспечения прозрачности общественной информации, являются:[32]

- обеспечение доступа общественности ко всей информации органов государственного управления;

- обеспечение получения информации по запросу граждан без объяснения ими причин запроса и независимо от их гражданства;

- определение ограничений на раскрытие информации; создание процедур, позволяющих оценить, какая информация должна быть конфиденциальной, с приоритетом демократических принципов заинтересованности общественности в раскрытии информации;

- формирование механизмов доступа к информации;

- определение срока предоставления информации;

- выполнение органами власти требования о предоставлении ответов на все запросы и объяснении причин в случае отказа в предоставлении информации;

- выполнение требования о публикации ежегодных отчетов и данных об исполнении бюджета, подробной информации о проводимой политике и принятых решениях.

К числу сфер, где прозрачность имеет наибольшее значение, относятся финансовое управление, закупки, регулирование и управление кадрами. Документом, воплощающим соответствующие методики реформирования, является Кодекс лучшей практики финансовой прозрачности, подготовленный Международным валютным фондом (Кодекс МВФ) и предназначенный для оказания содействия странам с переходной экономикой и развивающимся странам при разработке и внедрении устойчивых государственных финансовых систем. В качестве приложения к Кодексу МВФ действует Руководство МВФ по финансовой прозрачности, в котором представлены описания принципов и практик, опросный лист по финансовой прозрачности и отчеты для самостоятельной оценки.[33]

Современные работы по совершенствованию государственного управления разворачиваются в формате обобщения методик проведения административной реформы, моделей и инструментов реформирования.

Никто не возмется опровергать положение о том, что в основе современных административных реформ лежит стремление к большей эффективности и к достижению особого качества государственного управления. Однако если эффективность управления большинство специалистов продолжает ассоциировать с минимальными издержками государственного аппарата (при этом часто отдельно отмечая значительные издержки на проведение самих позитивных реформ[34]), то понятие о качестве управления остается весьма неоднозначным. Так, ряд ученых говорит о «качестве принимаемых решений»,[35] но распространенным современным взглядом на качество управления является оценка качества «государственных услуг». В целом представляется верным, что оценка качества государственной деятельности должна осуществляться в привязке к конкретным государственным функциям с выработкой практически значимых и обеспечиваемых количественно и качественно критериев измерения.

Несмотря на отмеченное нами различие систем коммерческого и государственного управления основной тенденцией модернизации государственного аппарата является использование модели «нового менеджеризма» - максимального приближения менеджмента в государственных организациях к коммерческому менеджменту. Однако нам представляется существенным, что такое «взаимопроникновение» может осуществляться в двух вариантах: 1) сама структура государственного управления не подвергается качественному изменению, но методы управления заимствуются из коммерческого менеджмента и адаптируются в государственной среде, 2) структура государственного управления модифицируется настолько, что использование методов коммерческого меднеджмента становится для нее естественным и гармоничным.

Приведенные варианты, в том числе применяемые комбинированно, достаточно точно отражают содержание реформ проводимых в развитых странах Запада. Так, реформы неоконсерваторов (М. Тэтчер и Дж. Мэйджор, Г. Коль) предполагали разгосударствление и приватизацию существенной части государственного имущества, сокращение государственного сектора экономики, сокращение расходов на социальные программы, передачу функций управления негосударственным органам, частным предпринимателям через систему государственных контрактов.[36] Неоконсерваторы осуществили «прививку» принципов рыночной экономики системе государственных органов, создав возможности их конкуренции с частными организациями. Однако, на наш взгляд, это вовсе не означало стремление к уравниванию субъектов в управленческих отношениях, в области контроля общественных процессов. Новый подход был направлен на «превращение бюрократии в инициативную организацию, способную контролировать общественное развитие».[37] Здесь нами усматривается стремление придать новый потенциал государственному контролю в широком смысле, создав для последнего дополнительные преимущества перед контролем общественным.

Современные административные реформы часто ссылаются на концепцию «нового государственного менеджмента», основные черты которой были сформулиро­ваны К. Худом в выступлении в Лондонской школе экономики в 1991 г.: профессиональный менеджмент; стандарты и оценки исполнения; контроль результатов; дезаггрегация органов; конкуренция; менеджмент в стиле частного секто­ра; дисциплина и экономия.[38] Обратим здесь внимание читателя на то, что «менеджмент в стиле частного секто­ра» не акцентирован как основа концепции. Более того, позитивным моментом представляется «альтернативный подход» к модернизации государственного управления: реформы государственного сектора дискреционно (по усмотрению) воспринимают частно-правовые механизмы при условии их обоснованной эффективности.

Парадигма нового государственного ме­неджмента интегрирует восемь основных тенденций: 1) распределение ответственности при обеспечении гибкости; 2) обеспечение процедур контроля и оценки; 3) развитие конкуренции и выбора; 4) предоставление ответственных услуг; 5) улучшение управления кадровыми ресурсами; 6) тотальное внедрение и оптими­зация информационных технологий; 7) улучшение качества правового ре­гулирования; 8) усиление контрольно-наблюдательных функций центра.

Одна из основных целей привнесе­ния в государственное управление идей коммерческого менеджмента заключалась в преодолении бюрократической иерархичности государственного аппарата. Поэтому реформы управления предусматри­вают децентрализацию и деконцентрацию структур и функ­ций, создание множества новых агентств, обладающих большей свободой, чем государственные организа­ции. В связи с этим меняется соотношение уров­ней власти (федеральной, региональной и муници­пальной).

Немаловажное значение в процессе реформы придается усилению контроля за деятельностью организаций и государственных служащих. Одновременно государство наделяет чиновников большей свободой. И здесь, по нашему мнению, таится одно из главных противоречий административных реформ. Речь идет о том, что невозможно одновременно реализовывать концепции «поддержки» (германская модель) и «недоверия» (американская модель, прижившаяся в России) в отношении государственного аппарата. Надо выбирать, и идеология качественного менеджмента работает в пользу концепции «поддержки качественного кадрового состава».

В ходе реформ предполагалось формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Связи с общественностью превращались, по смыслу рефор­мы, в постоянную и заботу, и работу государства. В свою очередь, граж­данский контроль за деятельностью администрации улучшает качество государственных услуг, повышает доверие населе­ния к правительству.

Большинство аналитиков признают, что новый государственный менедж­мент намеревается покончить с неэффективно­стью крупного централизованного бюрократического аппа­рата и иерархией традиционного государства.

 

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: