Глава 3. Идея «сервисного» государства: эволюция методов административного воздействия

 

Современные принципы менеджмента качества государственного управления с трудом уживаются с представлением о государственной деятельности как о разветвленной системе применения государственного принуждения. В связи с этим менеджмент качества государственного управления активно эксплуатирует идею «сервисного» государства в формате концепции правового государства.

Надо признать, что достижение идеала правового государства осуществляется в том числе в правовых формах реализации компетенции уполномоченных органов государственной администрации. Современная доктрина административного права исходит из того, что все указанные правовые формы обретают процедурно-правовую регламентацию, определяемую характером административной деятельности в соответствии с управленческими функциями. Соответственно, обычно выделяют правоустановительную, правоисполнительную и правоохранительную форму деятельности органов исполнительной власти. Каждая из приведенных форм характеризуется и обособляется соответствующими методами и мерами правового воздействия. По этой причине современные юристы выверяют путь к рациональному решению вопроса о классификации административных функций и административных действий, подлежащих процедурной регламентации, через уяснение содержания методов административного воздействия.

Имеющиеся теоретические представления о правовом содержании и разграничении правоустановительной, правоисполнительной и правоохранительной форм деятельности органов исполнительной власти недостаточно единообразны и порой противоречивы для того, чтобы на их основе немедленно приступить к административно-процедурному регулированию в заданной сфере государственного управления в духе современных административных реформ.

Аналогичным образом качество процедурной регламентации существенно зависит от представлений о позитивной и негативной административной деятельности. При этом разграничение позитивной и негативной деятельности выступает в настоящее время непростой методологической задачей.

Действительно, в отличие от правоохранительной формы (которая, кстати говоря, рядом специалистов обоснованно не отождествляется с правоохраной, правовой защитой) правоисполнительная форма характеризует исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной администрации, осуществляемую на основе и во исполнение законов и обеспечивающую повседневное (текущее) функционирование государства и его аппарата, являющуюся по своему содержанию позитивной, непосредственно направленной на решение задач государственного управления.[64] Приведенная дефиниция, правда, проблему не устраняет в том смысле, что на фоне современных определений правоохранительной деятельности характеристики иных форм административной деятельности так же демонстрируют, на наш взгляд, мало «позитивности».

Правоохранительная форма традиционно рассматривается в виде совокупности превенции и принуждения (репрессии),[65] осуществляемых путем выявления, предупреждения, предотвращения и пресечения подготавливаемых и совершаемых административных правонарушений и преступлений; проведения профилактической работы с лицами, склонными к совершению противоправных действий; раскрытия и расследования преступлений; розыска и задержания преступников; охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности; осуществления надзорной и юрисдикционной деятельности; исполнения наказания.[66] Соответственно, краеугольным камнем в дискуссиях о содержании административной деятельности стал вопрос о соотношении понятий «правоохранительная деятельность» и «применение государственного принуждения». Этот вопрос во многом связан с целями и основаниями применения принуждения. Так, распространено мнение о том, что меры принуждения применяются в связи с совершением административных правонарушений, а также для предупреждения и пресечения правонарушений и преступлений.[67] Другие ученые смотрят на проблему шире. Д.Н. Бахрах указывает на применение государственного принуждения «в связи с неправомерными действиями».[68] В.В. Серегина среди основных характеристик государственного принуждения отмечает, что «фактическим основанием применения принуждения… является наличие состава правонарушения, а также наличие иных, нежелательных для общества и государства правовых аномалий», но «оно всегда реализуется в рамках охранительных правоотношений».[69] А.Н. Коркин подразделяет меры принуждения на применяемые в связи с совершением правонарушений и на применяемые при отсутствии правонарушений.[70] Имеются указания и на более масштабные цели применения принуждения – общее обеспечение правопорядка и общественной безопасности,[71] предупреждение правонарушений, пресечение противоправного поведения, предотвращение вредных последствий, наказание виновных в совершении административных правонарушений, обеспечение прав и свобод граждан, общественного порядка, различных видов собственности, создание режима законности, государственной дисциплины, восстановление нарушенных прав и интересов государства, юридических лиц и граждан.[72] Таким образом, самое широкое понимание принуждения фактически отражает преимущественно принудительный характер самых разнообразных направлений деятельности органов исполнительной власти, на наш взгляд, значительно маскируя границы понятия «правоохранительная деятельность». Однако правовое принуждение может определяться и достаточно «мягко», как процесс воздействия на управляемый объект с целью понудить его к должному поведению способами, приемами указанными в законе,[73] без конкретизации мер воздействия.

Решение вопроса о соотношении понятий «правоохранительная деятельность» и «применение государственного принуждения» органами исполнительной власти представляет познавательный интерес и с точки зрения сбалансированного формирования институтов административного права: с одной стороны, административно-правовое принуждение стабильно рассматривается в качестве самостоятельного правового института административного права,[74] а правоохранительная и «позитивная» деятельность органов исполнительной власти как правовые институты, на наш взнгляд, еще нуждаются в разработке своих важнейших концептуальных положений. Однако Ж.И. Овсепян характеризует ситуацию с иной стороны: «специальные же, развернутые исследования государственно-правового принуждения как теоретико-правовой категории и самостоятельного социального феномена… в российской правовой науке отсутствуют», в то время как производный институт юридической ответственности исследуется достаточно широко.[75] По нашему мнению, здесь дело в том, что многие авторы поддаются соблазну использовать как синонимы понятия «институт юридической ответственности» и «институт правоохранительной деятельности», что принципиально не допустимо.

Содержание мер государственного принуждения выражается, по мнению авторитетных ученых, в правоограничениях личного, имущественного и организационного характера, в возложении специальных обязанностей, которые обобщаются понятиями «правового урона» (С.С. Алексеев), «правовых обременений» (О.Э. Лейст) и т.д.[76] Принцип такого воздействия заключается в том, что оно создает «такое фактическое состояние, которое если и не исключает решение человека из цепи детерминации, то во всяком случае ставит человека в положение, когда у него нет выбора для избрания иного варианта поведения».[77] При этом наличие правовых ограничений само по себе рассматривается как элемент режима правового регулирования,[78] причем в его правоохранительном аспекте: правовое ограничение – есть правовое сдерживание противоправного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать; это исключение определенных возможностей в деятельности лиц.[79] Как видим, на основании приведенных высказываний в их совокупности возможно утверждать, что обеспечение режима законности осуществляется за счет правоограничений и возложения обязанностей, сдерживающих не только противоправное деяние, но и упомянутые выше «нежелательные для общества и государства правовые аномалии».

Реализация правоограничений и возложение обязанностей, по нашему мнению, весьма точно характеризует «процесс воздействия на управляемый объект», но не проясняет соотношение понятий «правоохранительная деятельность» и «применение государственного принуждения». Представляется логичным изначально считать, что правоохранительная деятельность непосредственно связана со сдерживанием противоправного деяния, в то время как государственное принуждение в целом решает куда более широкие задачи. Следовательно, при рассмотрении правоохранительных отношений необходимо, на наш взгляд, исходить из положения о том, что обеспечение режима законности проявляется как совокупность административно-правовых мер принудительного характера, но правоохранительная деятельность (сдерживание противоправного деяния) не отождествляется ни с обеспечением административно-правового режима, ни с административно-правовым принуждением (как частью государственного принуждения), выступая их составным элементом. Существенным моментом является направленность правоохранительной деятельности на нейтрализацию противоправных деяний как криминализированных (правонарушения), так и некриминализированных (правопренебрежения).

Как видим, правоохранительная деятельность однозначным образом ассоциируется с государственным принуждением. При этом обратное утверждение уже будет неверным, так как государственное принуждение в многообразии своих проявлений не сводимо к правоохранительной деятельности. Более того, «принуждение ассоциируется не только с негативными последствиями, но может нести в себе и высокий потенциал позитива, созидания».[80]

В связи со сказанным важен вывод о том, что современные научные воззрения на позитивную и негативную административную деятельность определяются скорее представлениями о правовой сущности государственного принуждения, чем содержанием правоохранительной деятельности, и берут свое начало в дискуссиях о соотношении принуждения и права, сформировавших две противоположных парадигмы. По мнению одних ученых, принуждение – необходимый признак права;[81] и право есть явление, состоящее из двух элементов: нормы и принуждения. По мнению других, государственное принуждение не является неотъемлемым признаком права, и следовательно, необходимо обсуждать в первую очередь консенсуальные, диспозитивные основы права. При этом никем не оспаривается положение о том, что право в процессах его реализации обеспечено силой принуждения, принудительными санкциями.

В отношении принуждения распространенным ныне методологическим подходом является выделение в нем физического и психического компонентов,[82] причем особая роль последней составляющей была обоснована еще ХIХ веке немецким ученым Рудольфом фон Иерингом. Воздействие на индивидов, по мнению Р. Иеринга, осуществляется «вознаграждением» и «принуждением»,[83] и принуждение есть «осуществление целей путем господства над чужой волей».[84]

Таким образом, позиция Р. Иеринга фактически опирается на устранение из правовой сферы стимулирования, поощрения, и тем более, убеждения. Строго говоря, такое устранение, переводящее оценки негативной и позитивной административной деятельности только в рамки принуждения, можно встретить и у современных авторитетных ученых. Так, Ж.И. Овсепян высказывает мнение о том, что правотворческая, правоприменительная и правоохранительная формы деятельности государства - все реализуют принуждение: «правотворчество – это правовой аналог психологического принуждения; а правоприменительная и правоохранительная формы деятельности сравнимы с юридической, государственно-правовой конструкцией физического принуждения».[85] В связи с приведенной позицией необходимо отметить, что в современной литературе можно обнаружить и дефиниции, расширяющие область принуждения вплоть до включения в него и «стимулирования»: государственное принуждение – вид социального принуждения, которое осуществляется посредством правового воздействия на физических лиц и организации, применение которого имеет своей целью стимулирование законопослушного поведения и обеспечения неукоснительного соблюдения этими субъектами установленных государством общеобязательных правовых предписаний.[86]

В противоположность приведенной позиции возникали и исследования, отрицающие принудительность как основное свойство права.[87] И в русской дореволюционной юридической науке особое внимание стало уделяться не охранительному, а регулятивному и воспитательному характеру права.[88] Так, по мнению Н.М. Коркунова, значение права определяется его регулятивной функцией, то есть формулированием общеобязательных правил поведения, а не их санкционированием, и соответственно, ученый отдает приоритет процессу исполнения (соблюдения) закона, а не обеспечению исполнения.[89] Н.М. Коркунов также обращается к выяснению роли метода убеждения: «вероятность соблюдения правила едва ли более увеличится при установлении принудительных к тому мер, нежели при общем распространении убеждения в разумности такого правила».[90]

В дальнейшем во второй половине ХХ века смягчение политического режима в СССР и западных странах вызвало к жизни серьезное обращение правоведов к методам управления, отграничиваемым от принуждения. Ключевым стал тезис о том, что власть нельзя сводить к принуждению, а государственное принуждение как метод государственного управления является вспомогательным по отношению к методам убеждения и поощрения.[91]

Само понятие «государственное принуждение» стало замещаться более широким понятием «государственная охрана» потому, что «речь идет о формулировании общего определения, способного охватить все исторические типы права, между тем как понятие принуждения не предусматривает всех возможных мер охраны правовых норм», принуждение не предусматривает «мер, которыми обеспечивается соблюдение норм социального права», [92] а «социалистическое право обеспечивается не только и даже не столько методами принуждения, сколько методами воспитательного характера, методами убеждения».[93] Здесь необходимо обратить внимание на то, что проблематика методов административного воздействия получает «обременение» отсылками к «историческим типам права» и, более того, к «правовым новеллам», порожденными революционными преобразованиями ХХ века.

Различие правоохранительной деятельности и правоохраны рельефно выступает в приведенных положениях как отличие реализации юридической ответственности за правонарушения от всего спектра защитных мер. Обеспечение соблюдения правовых норм при этом расширяется за границы принуждения, присоединяя меры непринудительного характера. Стремясь к точности оценок, следует подчеркнуть, что правоохранительная деятельность объединяет, по мнению ряда специалистов, несколько правоохранительных институтов (включая институт юридической ответственности), и юридическая ответственность является «итоговой оценкой» правонарушения. Понятие «итоговой оценки» применяется в том числе «для отграничения санкций от иных принудительных мер, применяемых в процессе правоохранительной деятельности государства».[94]

Соответственно, в современной юридической науке наблюдаются и два подхода к решению вопроса о соотношении мер юридической ответственности и мер государственного принуждения. Одни авторы практически идентифицируют юридическую ответственность и меры государственного принуждения.[95] Другие ученые утверждают, что реакцию государства на виновное противоправное деяние деликтоспособного субъекта в виде наказания следует отличать от других принудительных мер,[96] которые выступают мерами социальной защиты, мерами безопасности, при реализации которых принуждение есть, а ответственности нет.[97]

В период с 90-х годов ХХ века по настоящее время исследования правовых явлений, связанных с принуждением, идут уже в свете новой категории – «государственно-правового воздействия»,[98] которая оказывается еще более масштабной, чем понятие «охрана». Рассмотрение «правового воздействия» дало новый импульс для осмысления и практического преломления таких способов влияния, как правовое стимулирование, поощрение, правовое ограничение,[99] убеждение,[100] причем обнаруживается даже особое восприятие стимулирования и ограничения как «переходных форм между правовыми и иными социальными нормами», которые «имеют большую перспективу в правовом регулировании в условиях демократического государства».[101]

В широком формате «правового воздействия» получила новое толкование и категория «санкции». В научный оборот зарубежными и отечественными учеными было введено понятие «поощрительные санкции», стимулирующие правомерное поведение, поощряющие лиц, действующих в интересах общества.[102] В таком ракурсе поощрительные санкции могут рассматриваться как: 1) урегулированные правом мероприятия органов государственной власти, реализующие взаимодействие государства и общества при достижении целей государственного управления на основе государственной поддержки субъектов, действующих на основе закона не только в своих интересах, но и в интересах общества, 2) дополнительные благоприятные правовые последствия соблюдения правового режима, установленные государством, исходя из общественной значимости соответствующих правоотношений. Как видим, поощрительные санкции занимают логичное место среди «непринудительных санкций».[103] При этом последние отграничиваются от санкций, определяемых как «меры непосредственного государственного принуждения, применяемые для обеспечения реального исполнения правовых обязанностей или в виде кары за нарушение правовых запретов, либо иные неблагоприятные последствия неисполнения нормы права».[104]

Как видим, основной поток исследований XIX-XX веков «препарировал» материал государственного принуждения в ущерб тем правовым явлениям, которые не описываются механизмами государственного принуждения. В этой связи было бы существенным упущением не сказать, что нынешнее употребление терминов «позитивное государственное управление» и «государственная услуга»[105] все-таки в целом опирается на передовые положения науки административного права середины ХХ века. В современной литературе отмечается,[106] что Эрнст Форстхофф в своей работе «Die Verwaltung als Leistungstrager»[107] 1938 года[108] впервые дал научный анализ управления по предоставлению публичных услуг. Соответствующие положения были развиты в монографии этого ученого «Rechtfragen der leistenden Verwaltung» («Правовые вопросы государственного управления по предоставлению публичных услуг»).[109] Разработки Э. Форстхоффа ознаменовали переход в предмете исследований от «обязывающего» властного государственного управления к «предоставляющему» позитивному государственному управлению. При этом нам представляется важным, что ученый указывал не на явления, ранее остававшиеся вне поля зрения исследователей, а на кардинальные изменения в характере государственного управления,[110] которые требуют применения субъектами публичного управления адекватных правовых инструментов и правовых форм,[111] что отражает историческую обусловленность и изменчивость выдвигаемой концепции.

Позитивное предоставляющее государственное управление Э. Форстхофф раскрывает через обязанность государства гарантировать удовлетворение объективных социальных потребностей отдельного человека.[112] При этом вводятся понятия собственного, натурального и эффективного, рационального пространств жизнедеятельности индивидуума. Натуральное пространство – это пространство, которое непосредственно контролируется человеком и принадлежит ему, в том числе de juro, а рациональное пространство – пространство, в котором человек эффективно и рационально удовлетворяет свои потребности, пользуясь услугами третьих лиц. Далее ученый приходит к выводу о том, что имеет место расширение рационального пространства, а ответственность за жизнеобеспечение все более приобретает публичный характер; указанная ответственность реализуется при решении новой задачи государства по предоставлению публичных услуг.[113] Характерно, что суть высказываний на этот счет не изменилась и через полвека.[114]

Э. Форстхофф выдвигает новаторскую идею о том, что в сфере позитивного государственного управления отношения гражданина и государства строятся как отношения взаимного участия, соглашения, сотрудничества и требуют новых правовых форм для своей реализации. Такие формы могут быть и публично-правовыми, и частно-правовыми.[115] Это позволяет ученым на современном этапе делать вывод о том, что «возникновение понятия «публичные услуги» в немецком административном праве тесно связано с формированием представлений о возможности установления равноправных (партнерских) отношений между государством и гражданином и возможности осуществления государственно-управленческой деятельности в форме не только государственно-властных, но и организационных действий, не налагающих на гражданина обременений, а, наоборот, влекущих для него позитивные последствия».[116]

Теоретические выкладки Э. Форстхоффа позволяют понять, что примерами жизненного обеспечения, некоторыми публичными услугами (водоснабжение, поставка энергии, вообще решение муниципально-хозяйственных задач) проблема «предоставляющего» государственного управления не должна исчерпываться. Ученый приходит к выводу, что потребности человека (весьма условно разделенные на необходимые и факультативные) не являются постоянными, ожидания от публичной администрации обусловливаются общим уровнем жизни, а природа социального и распределяющего государства предполагает, что «жизненное обеспечение» выходит за рамки обеспечения минимального жизненного стандарта. Э. Форстхоффу приписывают утверждение, что деятельность публичной администрации по поддержанию общественного порядка и безопасности не является реализацией функции жизненного обеспечения.[117] В современной литературе отмечается, что, хотя государственное управление, связанное с принуждением, в конечном результате осуществляется в интересах и на пользу всем гражданам (что, по нашему мнению, может оцениваться неоднозначно), данное управление («услуги безопасности») не расценивается как предоставление публичных услуг.[118] Кроме того, Э. Форстхофф относил налоговое управление (администрирование) и управление финансами к государственно-властным видам деятельности, отличным от сферы управления по предоставлению публичных услуг.[119]

Существенно, что взгляды Э. Форстхоффа и его последователей подвергают периодизации и относят к «постпостмодернисткой» парадигме публичных услуг, признаками которой являются: 1) признание публичных услуг таковыми не на основе потребностей государства, а в соответствии с «подлинно публичной целью» этих услуг, 2) использование рыночного подхода к механизму регулирования публичных услуг с привлечением и публичных, и частных финансов, 3) адресатом публичных услуг является гражданское общество в целом, а не его отдельные слои и индивидуумы.[120] Предшествовали этой парадигме концепции «модерна» и «постмодерна», причем если модернисткая парадигма отличалась всеобъемлющим этатизмом, то «в постмодернистской парадигме противоборствуют патернализм и эгоистические интересы преимущественно проблемных слоев общества».[121]

Таким образом, государственному принуждению в системе правового регулирования противостоит не убеждение, стимулирование, а государственно-общественное взаимодействие (государственно-частное партнерство в его широком понимании).

Модерн в понимании публичных услуг означает, что любые услуги становятся публичными только после признания их таковыми государством на основе государственного интереса, публичные услуги предоставляет государство за счет публичных финансов. Как видим, такая коммуникация не испытывает потребности в гражданском обществе. Напротив этому, признаком постмодерна является апелляция к гражданскому обществу, которое выступает наряду с государством хотя и не субъектом права, но неким значимым актором политико-правовых коммуникаций. В результате в парадигме постмодерна красочно отразились, на наш взгляд, не столько правовые проблемы, сколько социально-политические доминанты ХХ века: «наиболее концентрированным выражением реакции цивилизованных обществ на практику применения неклассической парадигмы публичных услуг стали явно критическое отношение их к социал-демократическим, и тем более социалистическим ценностям и вследствие этого – заметный сдвиг этих обществ «вправо».[122] Словом, гражданское общество «потребовало, чтобы государство взяло на себя львиную долю социальных функций…добилось, чтобы публичные услуги в пользу незащищенных слоев общества были возведены в ранг конституционных социально-экономических прав этих слоев, отождествлены с возможностями обладания этими слоями социальными благами, способными обеспечить им … существование, отвечающее не только человеческому достоинству, но и достигнутому обществом в целом уровню материального благосостояния», что «незамедлительно сказалось на значительном снижении мотивации производства публичных услуг… обернулось торможением роста возможностей для гражданского общества и правового государства предоставлять адекватные возрастающим публичным потребностям публичные услуги».[123] А это, на наш взгляд, означает, что правовую основу современных государственных услуг надо искать все-таки не на пространстве социальных компромиссов гражданского общества, а в адекватном содержании коммуникации общества и государства.

Таким образом, современным подходом к систематизации методов административного воздействия является использование в качестве классификационного критерия характера коммуникации государства и общества, а также определение реальных границ принуждения и взаимодействия (государственно-частного партнерства) в правовом регулировании.

Новому арсеналу методов административного воздействия соответствует новая совокупность мер совершенствования деятельности государственного аппарата.

 

 

Глава 4. Интерпретация принципов менеджмента качества в системе государственного управления (Total Quality Management, стандарты ISO, эталоны качества EFQM, Malcolm Baldrige, Deming, Карточка сбалансированной оценки)

Одним из дисскуссионных вопросов, на наш взгляд, выступает оценка степени происхождения программ реформирования государственного управления от соответствующих программ коммерческого менеджмента. Речь идет о том, что концепции «нового государственного менеджмента» вовсе не исчерпываются лозунгом «менеджмент в стиле частного сектора».

Мы придерживаемся позиции, согласно которой идея и принципы менеджмента качества универсальны и применимы в различных системах управления. Однако «изюминка» проблемы, как нам представляется, в том, что, с одной стороны, менеджмент качества в коммерческой среде легко воспринимается с точки зрения производства некой продукции для потребителя и оптимизирует отношения «производства-потребления» на радость поставщика и клиента, а с другой стороны, менеджмент качества в государственной сфере натыкается первоначально на концептуальные неопределенности, а именно: 1) как представить продукт государственной деятельности, 2) как увязать различия представлений об этом продукте в ментальности чиновника и управляемого гражданина или юридического лица (ментальность последнего, как известно, большая административно-правовая проблема), 3) качество какой сущности требуется оценить и повысить. Обращаясь к художественному образу, можно сказать, что применение менеджмента качества к гоголевской «птице-тройке» требует больше интеллектуальных усилий, чем при оптимизации производства транспортных средств и оказания транспортных услуг. Однако самое важное в этих рассуждениях то, что без осознания «производственной», «творческой», а не «паразитирующей» сущности государства, без признания отношений «государство-общество», распространяющихся далеко за пределы отношений «власти-подчинения», невозможно проникнуть в пространство современного мененджмента качества государственного управления.

Комплексность и системность подхода к реформированию государственного аппарата с точки зрения обеспечения качества деятельности заключается в том, что его реализация требует проведения переоценки подавляющего большинства характеристик организации – структуры, процессов управления, кадрового потенциала и т.д.

Несмотря на расхожее утверждение о единстве понятия «менеджмент качества», авторы, рассматривающие проблемы реформирования государственных структур, усматривают некоторые различия в подходах к вопросу управления качеством, содержащихся в стандартах ISO, эталонах качества Европейского фонда по управлению качеством (EFQM), эталонах Malcolm Baldrige (США), эталонах Deming (Япония), Карточке сбалансированной оценки.[124] Это обстоятельство безусловно учитывается нами при установлении соответствия принципов менеджмента качества и принципов административной реформы.

Международная организация по стандартизации ISO (International Association of Standartization) образовалась в 1946 году как специализированная организация ООН. Первоначально организация занималась вопросами унификации продукции, национальных стандартов на продукцию.

В 1987 году была разработана серия стандартов ISO 9000 на базе стандарта Британской организации по стандартизации. Разработка стандартов ISO 9000 проводилась техническим комитетом ISO/ТК 176 «Общее руководство качеством и обеспечение качества». Следует отметить, что более ранним прототипом стандартов ISO 9000 являются стандарты на качество готовой продукции MIL-Q 9858 (США) и BSI 5750 (Великобритания). Стандарты ISO 9000 версии 1987 года перерабатывались в 1994 и 2000 годах и ныне получили широкое распространение в мире. В ноябре 1987 года стандарты ISO 9000 были приняты Европейским комитетом по стандартизации и введены в виде европейских стандартов ЕN серии 29000 «Общее руководство качеством и стандарты по обеспечению качества. Руководящие указания к выбору и применению».

Рекомендации стандартов ISO 9000 используются как при создании систем качества, так и при сертификации и заключении контрактов, когда заказчики проверяют и оценивают возможности поставщиков обеспечить стабильность требуемого качества продукции (услуг). Соответственно можно предположить, что создание стандартов по типу ISO 9000 для административных систем государственного управления прежде всего может сформировать единую базу для инвариантной оценки деятельности государственных структур и их надежности в отношении гражданского общества.

Понятие «комплексное управление качеством» было введено в 50-х годах ХХ века доктором А. Фейгенбаумом (США),[125] который заложил основы концепции «всеобщего управления качеством» (TQM), акцентировал роль руководства организации в обеспечении качества, необходимость управления качеством на всех этапах создания продукции (услуг), указал на значение подготовки и мотивации кадров, на необходимость учета расходов на качество, на взаимосвязь качества продукции и эффективности фирмы.

Основными принципами реализации TQM и менеджмента качества в соответствии со стандартом ISO 9000:2000 являются:[126]

1. Ориентация организации на потребителя.

2. Ведущая роль руководства в объединении целей управления и внутренней среды организации (лидерство руководителя).

3. Вовлечение сотрудников для использования их способностей на благо организации.

4. Процессный подход (управление как процесс).

5. Системный подход к управлению.

6. Постоянное совершенствование как цель организации.

7. Принятие решений, основанное на фактах.

8. Взаимовыгодные отношения с поставщиками.

Применительно к системе государственного управления содержание этих принципов может быть сформулировано с учетом новейших взглядов, по нашему мнению, следующим образом:

1. Ориентация учреждения на потребителя. Государственные органы и организации зависят от потребителей государственных услуг и должны осознавать настоящие и будущие потребности потребителей, выполнять законные требования потребителей, стремится превзойти ожидания потребителя. Государственные органы и организации создают механизмы изучения потребностей граждан и их формализацию в перечнях государственных услуг, обеспечивают соответствие целей и задач организации потребностям граждан и юридических лиц, введение механизмов взаимодействия с потребителями и их формализацию в стандартах и регламентах государственных услуг, введение механизмов измерения и оценки степени удовлетворенности потребителей, в том числе с учетом практики обжалования решений и действий государственных органов.

2. Ведущая роль руководства в объединении целей управления и внутренней среды организации (лидерство руководителя). Лидеры устанавливают единство стратегических целей и руководства в организации. Они создают и поддерживают среду, в которой работники могут быть полностью вовлечены в достижение целей организации. Приверженность принципам качества государственного управления должна демонстрироваться на личном примере. Руководители являются инициаторами и гарантами проведения реформ.

3. Вовлечение сотрудников для использования их способностей на благо организации. Государственные служащие на всех уровнях составляют основу организации управления. Их полное вовлечение в процесс обеспечения качества и реформирования необходимое условие использования кадрового потенциала на благо государственного управления. В государственном органе обеспечивается понимание персоналом важности собственного вклада в деятельность организации, определяется персональная ответственность государственных служащих, осуществляется привлечение государственных служащих к оценке собственных показателей в сравнении со своими личными целями и задачами. Государственный орган должен использовать все материальные и моральные стимулы к инициативному поиску государственными служащими возможностей улучшения управления.

4. Процессный подход (управление как процесс). Результат, соответствующий целям государственного управления, достигается более эффективно, когда использованием ресурсов и видами деятельности государственного органа управляют как процессами. Государственный орган определяет элементы (производства) административного процесса, которые он осуществляет, устанавливает последовательность и взаимодействие производств. Определяются критерии для измерения параметров процессов. Определяются методы обеспечения результативности процессов. Производится оценка рисков, возникающих в административном процессе. Государственное управление использует систему управления рисками (СУР). Формализованный процесс ориентирует государственный орган на достижение конечного результата, определенного общей целью. При процессном подходе управление результатами процесса переходит в управление самими процессами.

5. Системный подход к управлению. Результативность и эффективность государственного управления определяется управлением взаимосвязанными процессами во взаимодействующих структурах. Выявленная система процессов определяет оптимизацию структуры управления, осуществляемых функций и распределения функций между взаимодействующими органами в системе управления.

6. Постоянное совершенствование как цель организации. Приоритетной целью государственного управления становится улучшение качества государственных услуг и реформирование, направленное на улучшение качества. Реформирование является п<

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: