Глава 2. К вопросу о конституционном обосновании административной реформы в Российской Федерации

Реформирование системы государственного управления в Российской Федерации выступает одним из важнейших условий обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны, закрепления России в числе ведущих мировых держав.

Стратегические задачи и направления современной административной реформы были сформулированы Президентом Российской Федерации в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2003,[39] 2005,[40] 2006 г.[41] как основа программы кардинальных изменений в системе исполнительной власти. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие его полномочий качеству власти. Первоочередными задачами развития государственного управления назывались сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективного механизма разрешения споров между гражданами и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В то же время на практике была реализована лишь часть мероприятий административной реформы, а по ряду приоритетных направлений работы и не начинались. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях, для государственно-управленческой деятельности с принципиально новым содержанием.

Открытость исполнительной власти для граждан и бизнеса остается в целом лишь благим пожеланием.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. К сожалению, эта жесткая и объективная оценка выражает не «разложение» отдельных бюрократических кланов, а фиксирует масштабный результат, так сказать, традиционной стратегии управления, которая подвергается критике в науке государственного управления. Так, уже в качестве естественного процесса «сегодня отчетливо наблюдается два вектора в состоянии и динамике субъектов и объектов управления практически всех видов: зажиточность и дальнейшее обогащение субъектов управления (с поправкой, разумеется, на их иерархическую структуру) и оскудение, запустение, деградация большинства управляемых объектов», однако «управляемые объекты для качественной реализации своего предназначения тоже должны иметь соответствующий и сравнимый уровень удовлетворения своих материальных, социальных и духовных запросов», уровень, определяющий «их потенциал созидания и творчества».[42]

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год по этому поводу сказано: «С переменами начала 90-х были связаны большие надежды миллионов людей, однако ни власть, ни бизнес не оправдали этих надежд. Более того, некоторые представители этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному в истории нашей страны личному обогащению за счет большинства граждан».

Приведенные оценки показывают, что главным вопросом административной реформы выступает содержание и стратегия взаимоотношений власти и общества, реализация новой концепции государственного управления.

Основными задачами реформы в Послании Президента Российской Федерации определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

Модернизация системы государственного управления обоснованно связывается с решением серьезной проблемы эффективности управления, а также с проблемой измерения эффективности государственного управления.[43] При этом в качестве критерия эффективности деятельности органов исполнительной власти рассматривается их способность при демократической системе управления обеспечивать в условиях ограниченных ресурсов удовлетворение насущных потребностей общества в целом и отдельных граждан, ликвидировать дефицит качества управленческих услуг, оказываемых обществу государством.[44] Успех модернизации государственного управления ставится в зависимость от использования таких ресурсов,[45] как совершенствование структурно-институциональной организации государственного управления, повышение качества кадрового состава государственных органов, минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития.[46] При этом определяющим ресурсом в процессе модернизации государственного управления в контексте взаимодействия общества и государства был и остается человеческий ресурс, включаемый в понятие «человеческий фактор», поскольку «всякие реформы осуществимы только при осознанном и заинтересованном участии тех, кто их реализует, иначе они обречены».[47] Апелляция непосредственно к конкретным людям, как осуществляющим административную реформу, так и испытывающим на себе ее результаты, являет новый гуманистический подход к пониманию административной реформы, в которой деятельная, активная роль отводится не только государственным служащим, но и пользователям государственных услуг.

Отечественные институты взаимодействия общества и государства, без наличия которых конструктивное реформирование невозможно, пока еще не стали эффективными инструментами формирования демократического механизма государственного управления. На пути создания такого механизма имеются значительные преграды в виде отсутствия или игнорирования научной концепции построения такого механизма и структуры управления, состояние политической и правовой культуры, наследие долгого идеологически-устойчивого господства государственных интересов над приоритетами гражданского общества. Последние государственно-управленческие стереотипы уходят своими корнями в ранние периоды формирования государственности и связаны «с представлениями о божественной миссии верховной самодержавной власти, исходя из которой все подданные должны были лишь ей служить, подчиняться и благодарить за ее милости», и необходимо согласиться, что «социализм здесь не внес ничего нового: он только поменял самодержца на вождя, а божественное предначертание на реализацию коммунистической идеологии».[48]

Новая концепция системы государственного управления, «в основе и центре которой находятся управляемые объекты – деятельность людей по производству материальных, социальных и духовных продуктов – потребительских ценностей», концепция, ориентирующая «государственную власть… на развитие производительных сил, создание благоприятных условий для бизнеса, предпринимательства, обеспечение безопасности частной собственности и личности, на реализацию базовых ценностей, составляющих суть демократии и либерализма», не поддерживалась «партийной авторитарной бюрократией», но, что действительно поражает, с величайшим трудом пробивает себе дорогу и «в условиях демократии, рыночной экономики, прав и свобод человека».[49]

Вследствие вышеуказанного направления современной административной реформы включают в себя положения, которые в обобщенном виде уже выдвигались исследователями на основе как зарубежного, так и отечественного опыта:[50] 1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления, 2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, связанных с проведением социальных мероприятий политического, административного, экономического, правового характера, 3) внедрение механизма взаимодействия государственных органов с общественными организациями, партиями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в собственной структуре служб по связям с общественностью, 4) совершенствование информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих выполнение управленческих функций, 5) оптимизация организационно-структурных механизмов рационализации государственного аппарата, 6) наращивание кадрового потенциала.

Среди перечисленных направлений совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления представляет, на наш взгляд, самую масштабную задачу, так как ее решение либо непосредственно запускает в действие весь механизм административной реформы либо, наоборот, обеспечивает ее нейтрализацию. Действительно, модернизация государственного управления может ограничиться адаптацией системы к новым реалиям и потребностям при решении общественных задач, избегая использования качественно нового механизма взаимодействия между субъектом и объектом управления. Однако, по яркому образному выражению Г.В. Атаманчука, нельзя «без конца прожектировать, мимикрировать, заблуждаться и каяться, потрясать пустыми словами, вновь пробуждать надежды и вновь обманывать, но мало что делать для улучшения плодородия земли, осовременивания наших городов и поселков, технического обновления промышленного и сельскохозяйственного производства, укрепления здоровья… для реального решения других проблем, которые выдвигает жизнь».[51] Так, изменение структуры органов управления и их функций некоторыми авторами вообще не рассматривается как какое-либо стратегическое движение по пути совершенствования государственного аппарата: «бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех административных реформ», проводимых в таких целях, как обеспечение эффективности (реальности и непосредственности) управления, выполнение особых задач, которые в силу развития событий приобретают на короткий или длительный срок особую важность, удовлетворение политических интересов, учет субъективных качеств руководителей, удовлетворение стремлений групп давления и т.п.[52] Как видим, взятые в отдельности изменения структуры органов исполнительной власти, оптимизация их функций не раскрывают комплексное содержание административных реформ и, более того, непосредственно не указывают на их стратегический характер.

Концепцию административной реформы, имеющей новое общественное значение, составляют позитивное изменение характера взаимодействия государства и общества и четкое установление форм и порядка такого взаимодействия как на теоретическом, так и на нормативном уровнях. Акцент на процедурных аспектах деятельности органов исполнительной власти выражает новую тенденцию в правовом обеспечении модернизации государственного управления и придает реформе административно-процессуальный характер, что предсказывали и на что направляли в последние десятилетия свои творческие силы известные российские ученые- административисты.[53] Однако очевидно, что правовая регламентация форм и порядка деятельности органов исполнительной власти как процедурная составляющая административного законодательства не может отождествляться с правовой базой административной реформы, а также составлять ее нормативное обоснование, выступать, так сказать, ее правовой побудительной силой. При этом следует признать, что должной развернутой теоретико-концептуальной основы осуществления административной реформы до сих пор не выработано, «административная реформа является уравнением с большим числом неизвестных»[54], а система уже проведенных мероприятий административной реформы, по мнению ряда специалистов, «не затрагивает самих теоретических основ функционирования всей вертикали исполнительной власти, организации взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в процессе организации государственного управления».[55]

Фактическое и юридическое обоснование административной реформы, ее «правовой энергетический заряд» открывается не в актах административного законодательства и не в административно-правовых исследованиях, обнаруживающих успех или провал того или иного приема управления, а в конституционных установлениях, определяющих стратегию и эволюцию осуществления власти, ориентированных на прямое действие, но безусловно нуждающихся в конкретных механизмах реализации. Система таких конституционных положений позволяет рассматривать процесс совершенствования государственного управления как особую деятельность общества и государства, подчиненную праву и «представляющую подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организацией, смысл которой заключается в придании государственному управлению как системному общественному явлению способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшения».[56]

Конституция Российской Федерации утверждает незыблемость демократической основы государственности, влекущей обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст.2). Народ является единственным источником власти в Российской Федерации (ч.1 ст.3), осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (ч.2 ст.3), граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч.1 ст. 32), что предопределяет особый характер взаимодействия властных структур и народа как источника их властного потенциала, а также цель такого взаимодействия, разнообразие конкретных форм участия граждан в управлении и современное содержание понятия «представительства» применительно к исполнительной власти. Действительно, до сих пор не сформированы процедуры, в результате которых конкретный чиновник в системе исполнительной власти становится представителем граждан России, а не самого себя или другого лица, которое его назначает на должность, или управленческой «команды». Непосредственно действующие права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной власти (ст.18). Это конституционное положение лишает всякого смысла и легальности любое решение в сфере государственного управления, которое имеет сомнительную связь с непосредственным обеспечением прав, свобод и благосостояния граждан Российской Федерации. Принимаемые управленческие решения должны быть направлены не только на непосредственную защиту прав и свобод человека и гражданина, но и на укрепление гарантий такой защиты (ст.45).

Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.53). Это конституционное положение указывает на ответственность государства, которая выходит за рамки ущерба, понесенного конкретным гражданином. Должны сформироваться правовые механизмы, реализующие обязанность государства по возмещению ущерба обществу, нанесенного при реализации актов государственного управления, а также механизмы оценки такого ущерба.

Политический вектор государственного управления в Российской Федерации, как в социальном государстве, должен быть направлен на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это положение прямо ориентирует на развитие системы социальных служб как значительной части системы исполнительной власти (ст.7), на стабильную разработку и реализацию социально-экономических программ как правовой основы управленческой деятельности, правовой формы реализации федеральной политики (п. «е» ст. 71).

Гарантированная в Российской Федерации свобода экономической деятельности (ч.1 ст.8) предполагает адекватное самоограничение государственного регулирования экономики и форм вмешательства государства в деятельность экономически самостоятельных субъектов. Смыслом государственного регулирования экономики и взаимодействия государства и бизнеса становится обеспечение различными методами свободы экономической деятельности как предпосылки развития экономики и роста национального продукта.

Особую роль во взаимодействии власти и общества приобретает информационный обмен, способный обеспечить реальную открытость власти и «прозрачность» принимаемых ею решений и действий. Органы государственной власти, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч.2 ст.24). Это конституционное положение, по нашему мнению, должно открыть доступ обществу к комплексной информации о деятельности органов исполнительной власти в целях осуществления общественного контроля и преодолеть законодательные попытки ограничения указанной информации рамками жалоб на решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц, затрагивающие права и свободы отдельных граждан «непосредственно и индивидуально». Кроме того, правовые основания для закрытости управленческих процессов ограничиваются положением ч.4 ст. 29 Конституции Российской Федерации: каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Реализация права граждан России обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы (ст. 33) должна в разнообразных процедурных формах удовлетворять потребности общества как в получении информации о деятельности органов власти, так и в проведении в жизнь управленческих решений, исходящих от народа, а не от группы «народных представителей» в структуре исполнительной власти. Более того, не только управленческие решения, но сам круг проблем, подлежащих первоочередному разрешению, должен утверждаться на основе непосредственного общественного мнения. Объектами законодательного обеспечения информатизации должны стать общественные отношения, связанные с информационным обеспечением всех видов общественно полезной деятельности граждан и юридических лиц.[57]

В соответствии с федеративным устройством России единая система исполнительной власти функционирует в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч.2 ст.77). При этом полномочия исполнительных органов, составляющие часть общего объема полномочий Федерации и ее субъектов, во многом зависят от «точной юридико-операционной расшифровки конституционных понятий, закрепленных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации» - «установление», «управление», «регулирование», «обеспечение», «координация», «общие вопросы», «вопросы», «разграничение», «защита», которые должны выражаться в соответствующих объеме и характере полномочий органов исполнительной власти.[58] Правовой статус государственных органов управления в части их функций, полномочий, взаимодействия на федеральном и региональном уровнях должен быть детально урегулирован в административном законодательстве, несмотря на известную скудность конституционных основ устройства исполнительной власти в целом.

Законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность органов исполнительной власти, закрепляет конституционные принципы управления. Достаточно указать на такие принципы деятельности Правительства Российской Федерации, как принцип народовластия, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.[59] Среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы выделяются принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих и принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц,[60] принцип взаимодействия гражданской службы с общественными объединениями и гражданами.[61] Однако реальная потребность реформирования административного механизма как раз и вытекает из существенной декларативности указанных принципов, из отсутствия их четкой «проекции» на плоскость конкретного, реального управления.

Административное законодательство, развивающееся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, проявляет естественную зависимость от изменений общей системы управления, от проведения экономических, политических и иных реформ, однако, к сожалению, не демонстрирует строгой связи с этими процессами, «подчас реальные перестройки аппарата управления и реформы происходят без должного законодательного обеспечения».[62] Таким образом, ни под каким предлогом не могут быть сняты с повестки дня задачи приведения основ государственного управления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, законодательного закрепления нового статуса органов исполнительной власти, их организационно-правовых форм во взаимосвязи с процедурами их создания, реорганизации и ликвидации,[63] и главное – задачи содержательного изменения функций этих органов и порядка реализации таких функций, а также порядка реализации конституционного права граждан участвовать в управлении.

Все вышеуказанное определяет нацеленность нового этапа административной реформы в Российской Федерации на существенный прорыв в области административно-правового обеспечения соответствия деятельности органов исполнительной власти конституционным принципам демократического управления, укрепление административно-процессуального отраслевого регулирования, развитие системы административных производств как основы для достижения качественно нового состояния исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

Таким образом, новым и актуальным подходом к оценке мероприятий административной реформы является установление их соответствия положениям Конституции Российской Федерации, которые определяют содержание демократических институтов взаимодействия общества и государства. Глубокая взаимосвязь конституционно-правовых и административно-правовых механизмов регулирования проявляется в том, что в процессе осуществления административной реформы соответствующие конституционные положения получают непосредственную реализацию и обусловливают значимость проведенных административных преобразований.