Загальні характеристики зовнішньої політики України

Ситуацію стосовно зовнішньої безпеки України наприкінці 1997 р. за оцінкою експертів можна було вважати відносно спокійною (принаймні в порівнянні з іншими досліджуваними періодами цього ж року). У той час спостерігалася щонайменша стурбованість експертів щодо наявності зовнішньої загрози для України протягом усього року, а найбільша відмічалася у березні та вересні, трохи менша - у червні. Про існування “загрози територіальній цілісності України” у грудні заявили лише 19, 5% експертів (порівняно з березнем та вереснем це менше у 1, 5 рази, у червні - 22, 5%), про можливість “її виникнення у будь-який момент” казали 31, 7% експертів (у березні 50%; червні - 42, 5%; вересні 43, 9%). Натомість, про те, що такої загрози “немає, і є всі передумови запобігти її виникненню” зазначили 34, 1% експертів (це вдвічі більше ніж у березні - 14, 3% та втричі більше, ніж у вересні - 9, 8% експертів; у червні - 27, 5%). Припущення про те, що “виникнення загрози слід чекати через 1-2 роки” або “через 3-5 років” поділяла незначна частка експертів -- від 2, 4% у березні до 7, 3% у вересні.

З цими оцінками збігаються результати дослідження, які свідчать про усвідомлення зовнішньополітичним середовищем України позитивних зрушень в стані міжнародної безпеки в Європі в цілому порівняно з початком року, хоча позитивна тональність оцінок експертів і зазнала деякого тимчасового спаду в вересні. За їхніми оцінками, стан міжнародної безпеки в Європі від березня не тільки не “погіршується”, а скоріш “залишається незмінним” і певною мірою “покращується”. Щодо визначення “стану міжнародної безпеки України” протягом 1997 року, то на думку переважної більшості українських зовнішньополітичних експертів, він є дещо нижчим, ніж у Європі в цілому. Від червня, коли ситуація, на думку експертів, значно змінилася на краще порівняно з березнем, в цьому відношенні не відбулося суттєвих змін. Хоча, водночас, рівень міжнародних гарантій безпеки України, наданих їй іншими країнами, протягом року постійно зростав. У грудні експерти оцінили його як близький до “середнього” рівня, тоді як у березні впевнено оцінювали як “низький”. До того ж від червня, коли спостерігалося певне погіршення експертних оцінок зовнішнього стану держави за цим показником, в уявленнях зовнішньополітичного середовища спостерігалося зростання значення та питомої ваги власних збройних сил у забезпеченні національної безпеки -- “міри, якою Україна у забезпеченні національної безпеки має покладатися на власні Збройні Сили”. Втім, їхня боєздатність, за експертними оцінками, постійно погіршується. За даними дослідження, в забезпеченні міжнародної безпеки України протягом року продовжували зростати роль “економічних” (63-73% експертів відзначають цю групу), а також “політичних” факторів (27-46% експертів).

Ці фактори були пов" язані з наближенням виборів до Верховної Ради у березні 1998 р. та усвідомленням слабкості демократичних інститутів у державі. з боку партнерів України.

Досить неоднозначно оцінювалась ситуація щодо “вимушеності України слідувати у фарватері інших держав, угруповань, підпорядковуючись їхнім наказам або очікуванням, навіть, якщо це суперечить її національним інтересам”. За експертною оцінкою у червні та вересні, така “вимушеність” збільшувалась, коливаючись поміж “високою” та “середньою” (але ближче до “середньої”), проте зменшилася у грудні, коливаючись вже поміж “середньою” та “низькою” (ближче до “середньої”). Очевидно, кінцеві оцінки зовнішньополітичного середовища про зменшення ступеню залежності політики України від позиції інших держав та угруповань були обумовлені певними об‘єктивними обставинами, які склалися внаслідок підписання двосторонніх політичних договорів з Росією та Румунією, Хартії про особливе (distinctive) партнерство з НАТО, важливих документів з країнами Центральної Європи. З суто формальної, об‘єктивістської точки зору, в другій половині 1997 р. зовнішня політика України набула такого ступеню самодостатності (в значенні автономності від зовнішніх чинників), якого вона не мала з часу проголошення незалежності в 1991 р. Ця автономність була обумовлена майже одночасним врегулюванням найбільш гострих, спірних питань у відносинах з Росією та Румунією (що моментально призвело до послаблення дії реальних чи позірних, уявних чинників зовнішньої загрози) - з одного боку, та встановленням певного рівня інституціональних зв‘язків з НАТО, як найважливішою оборонною та військово-політичною установою розвинених держав Заходу, - іншого боку.

Враховуючи вже стійку українську традицію зовнішньополітичного балансування на міжнародній арені можна впевнено прогнозувати, що в зовнішній політиці посиляться елементи демонстративної, показної рівновіддаленості поряд із більшою регіоналізацією практичних інтересів та завдань дипломатії. Це балансування набуватиме ознак певного функціонального розподілу інтересів та галузей співробітництва з домінуванням економічних аспектів у відносинах з Росією та іншими пост-радянськими країнами та військово-політичних сюжетів у взаєминах з державами Заходу.

Проте існує ряд об‘єктивних чинників, які можуть спричиняти істотне посилення зовнішньої залежності України від зарубіжних партнерів. До них належать у першу чергу економічні та фінансові обставини, а також деякі інші суб‘єктивні чинники. В відносинах з Росією така залежність може набути рис " конверсії" зовнішніх боргів у вигляді передачі пакетів акцій деяких найбільш економічно привабливих підприємств. У відносинах із Заходом (США, країнами ЄС) бюджетний дефіцит та нестабільність української фінансової системи спричинятимуть посилення залежності від одержання зовнішніх запозичень та інвестицій. Причому, цей процес має різноплановий характер. Небажання західних інвесторів вкладати кошти в українську економіку призводить у свою чергу до поступового зниження цін на українські інвестиційні об‘єкти. Умовно кажучи, зниження ціни до певного рівня водночас із посиленням фінансової залежності уряду від міжнародних фінансових інституцій може в якийсь момент сягнути межі, за якою вигідність інвестиційних умов переважить вплив факторів економічного ризику.

Водночас у грудні 1997 р. дещо збільшилась оцінка експертами міри, якою “Україна сьогодні має покладатися на союзників у реалізації зовнішньополітичних цілей”. Наприкінці року оцінка цього чинника, яка до того часу майже не змінювалася, стала наближатися до “середньої”.

       За характеристиками процесів інтеграції протягом 1997 року відбувалися певні взаємозалежні зрушення, особливо у східному та західному напрямках. За мірою того, як процес інтеграції з Росією та СНД до останнього часу ставав значно інтенсивнішим, процес інтеграції з НАТО, ЄС та ін., навпаки, уповільнювався. В грудні, за експертною оцінкою, ситуація докорінно змінилася - процес інтеграції у східному напрямку сильно послабився, а у західному напрямку - набув інтенсивності, близької до початкової (у березні), стан якого відтепер наближається до “середнього”. В цілому процес інтеграції з НАТО, ЄС та ін. проходить набагато інтенсивніше, ніж процес інтеграції з Росією, СНД, стан якого тяжіє до “повільного”.

Окрім того, за експертними оцінками, від березня постійно відбувається деяке посилення інтеграції України до регіону Чорного Моря та до регіону Центральної Східної Європи. За оцінками, процес інтеграції за цими напрямками не такий інтенсивний, як у західному, але й не такий повільний як у східному напрямках. У середньому стан цього процесу коливається поміж “середнім” та “повільним”.

Виокремлюються певні групи української політичної еліти, які є прихильниками інтеграції у тому чи тому напрямках. Так, “проросійськи налаштовані політики” ( їх зазначають 70-88% експертів, у червні - 67%) та “ліві у Верховній Раді” (51-61%, у червні - 70%) продовжують протягом руку залишатися безперечними лідерами серед тих, хто, на думку експертів, прагне до інтеграції з Росією, аж до злиття в єдину державу. Інші менш значні групи складають “промисловці з україно-російських груп” (31-37%, лише у вересні -54%), а також “соціально знедолені верстви населення” (34-39%, лише у червні 22%). Вага перших значно зросла у вересні та знову впала у грудні. До прихильників зазначеного напрямку експерти також відносять групи “лідерів підприємств ВПК, орієнтованих на коопераційні зв`язки з Росією” (24-36%), “регіональних лідерів Сходу та Півдня” (31-35%; у грудні -19%), “офіцерів ЗС” (2-10%). Інші групи не є значними (2-7%).

Серед головних прихильників іншого напрямку інтеграції - з Заходом, аж до вступу в НАТО, експерти передусім виокремлюють “правих у ВР”. Починаючи з березня цю групу зазначали 82-87% експертів, тільки в грудні - 68, 3%, що ніяк не вплинуло на її першу позицію. Другою зацікавленою групою експерти називають “лідерів фінансово-банківського бізнесу”. Їх у березні відзначило 66, 7% експертів, але в червні вже вдвоє менше - 33, 3%. Незважаючи на це, ця група так само залишається другою протягом року, у вересні - 47, 5%, у грудні - 56, 1% експертів. Інші, менш значні, групи за думкою експертів складають “центристи у ВР” (відзначають від 30% до 40, 5% експертів — постійна 3-тя позиція) та “бізнесмени середнього рівня” (відзначають від 26% до 35% експертів — постійна 4-та позиція). Серед прихильників інтеграції з Заходом, аж до вступу в НАТО, також називають “верхівку Міністерства оборони, генералітет” (16, 7% - у березні, починаючи від червня 28% - 24%). Неоднозначну думку висловлюють експерти щодо “виробників зброї та спецтехніки”: у березні та вересні ця група є майже не значущою (відповідно 4, 8% та 2, 5%), а в червні та грудні її вага трохи, але зростає (відповідно 10, 3% та 14, 6%). Так само групу “лідерів підприємств ВПК” від березня до вересня відзначають 4-5% експертів, а в грудні - вже 17, 1%. За експертною оцінкою (5-7%) “офіцери ЗС” не є надто зацікавленими в інтеграції з Заходом, як і “керівники військових навчальних закладів” (2-5%). Ситуація майже не змінилася з вересня, окрім незначного зменшення ваги лідируючих груп, та зростання ваги останніх, але це не вплинуло суттєво на порядок розташування.

Експертні оцінки зовнішньополітичному курсу України в цілому з точки зору його стабільності, виваженості та передбачуваності різко зросли порівняно із березнем 1997р.. Але надалі вони майже не змінюються, окрім показника “виваженості”, щодо якого експерти у вересні висловилися більш негативно ніж у червні, а у грудні він знову збільшився. В цілому оцінки на кінець 1997 року по всім трьом показникам майже збігаються (оцінка “передбачуваності” трохи нижче) і дуже близькі до “середньої”, тоді як в березні вони більш наближалися до “низької” оцінки.

На тлі грудневої оцінки 1997 р. ситуації стосовно міжнародної безпеки України особливо стає помітним занепокоєння ситуацією у березні 1998 року, коли про існування загрози територіальній цілісності зазначають 40, 5% експертів та можливість її “виникнення у будь-який момент” - 29, 7% (разом - 70, 2%). Така стурбованість майже сягає рівня березня 1997 р., коли вона була найвища протягом попереднього року: 31% відмічали реальну наявність загрози, 50% - можливість її виникнення у будь-який момент”(разом 81%). Натомість про відсутність такої та наявність всіх передумов, щоб запобігти виникненню кажуть лише 24, 3% експертів (в березні 1997 р. було 14, 3%, а в грудні - 34, 1%). Не заперечують наявність загрози територіальній цілісності України, але чекають її лише через 1-2 роки- 5, 4% експертів. Через 3-5 років - не чекає жодний з експертів. Загалом кожний з останніх варіантів не набирає більш 7-9%.

І все ж таки цей “рівень стурбованості”, на нашу думку, більшою мірою відобразив ситуацію внутрішньополітичної нестабільності передвиборчого періоду в Україні та напруги між гілками влади та політичними угрупованнями (партіями), ніж дійсне зростання зовнішньої загрози. Інакше кажучи, погіршення потенціалу протидії негативним зовнішнім впливам, а не власне зростання цих впливів.

Отже, початок 1998 року оцінюється експертами доволі низько порівняно із кінцем минулого (і це прогнозувалося експертами УЦДМККС). Про це свідчить низка показників. Так, навесні 1998 р. стан міжнародної безпеки Європи “погіршується” - вважають 20, 5% експертів, коли у грудні 1997 так думало лише 2, 5%; “покращується” - 25, 6%, а в грудні - 46, 3%; “залишається незмінним” майже так само як і раніш - 48, 7% (у грудні - 51, 2%). Такий розподіл думок нагадує початок минулого року, коли стан міжнародної безпеки Європи оцінювався подібним чином: про його “покращення” чи “погіршення” зазначали відповідно по 24, 4% експертів, “залишається незмінним” - 41, 5%. Стан міжнародної безпеки України в свою чергу також “погіршується” останнім часом. Так вважають 41% експертів, а “покращується” - 12, 8%, “залишається незмінним” - 43, 6%; тоді як в грудні було відповідно 26, 8% (“погіршується”) проти 29, 3% (“покращується”), “залишається незмінним” - 36, 6%, що вважалося непоганим результатом порівняно із березнем того ж року, коли було 9, 5%(“покращується”) проти 52, 4% (“погіршується”), “залишається незмінним” - 33, 3%. Надалі протягом 97р. оцінки в цілому поліпшувалися, а в березні 98р. знову спостерігається дещо схожа ситуація. Так само й рівень міжнародних гарантій безпеки України, наданих їй іншими країнами на сучасний момент, який постійно зростав протягом 1997 року, наближаючись до “середнього”, тепер за оцінкою дещо впав, і став ближче до “низького”.

Отже, співпадіння тенденцій зміни оцінки (погіршення) стану безпеки у Європі та щодо України скоріше свідчили про зменшення рівня “історичного оптимізму” фахівців у нашій країні, їх стурбованість перспективами України, ніж про небезпечні зрушення у цих сферах.  

У забезпеченні міжнародної безпеки України провідну роль продовжують відігравати “економічні” фактори - 71, 8%, та, окрім того, “політичні”- 30, 8%. Як і раніш експерти вважають, що боєздатність ЗС України сьогодні “погіршується” (79, 5%), а “покращується” - 0%. Міра, якою можна на покладатися на ЗС у забезпеченні національної безпеки, відчутно впала порівняно із минулим роком, коли вага ЗС за експертною оцінкою поступово зростала, тепер наближаючись до “низької”. Україна більш ніж у грудні має покладатися на союзників у реалізації зовнішньополітичних цілей, до яких відносяться передусім Польща, США (стан двосторонніх відносин з якими погіршується — див. далі у цій доповіді), ЄС, країни Балтії, Німеччина, Рада Європи та НАТО. З іншого боку, Україна сьогодні “середньою” мірою вимушена підпорядковуватися наказам чи очікуванням інших держав або угруповань, навіть якщо інколи це суперечить її національним інтересам; хоча наприкінці року за експертною оцінкою виникло відчуття певного збільшення цієї залежності.

Втім цей показник не можна однозначно позитивно тлумачити — він слугує й індикатором зростаючого відчуття незадієності України, її зміщення у “сіру зону” європейської та світової політики.  

В цілому оцінюючи зовнішньополітичний курс України за такими характеристиками як стабільність, виваженість та передбачуваність експерти надали йому навесні 1998 р. оцінки, що близька до “низької”. І якщо свого часу зазначені показники різко зросли порівняно з березнем 97р. й протягом 1997 року майже не змінювалися (близько до “середньої” оцінки), то навесні 98р. вони знову різко впали, відновивши березневий рівень 97 р..

На покращення цих показників можна сподіватися за умови раціонального структурування новообраної Верховної Ради та більш професійної роботи її Комітету у закордонних справах. (Нагадаємо, що згідно з Конституцією саме ВР є верховним державним органом у сфері зовнішньої політики). Позитивного імпульсу має надати й нове керівництво МЗС України. У всякому випадку за об”єктивними показниками заміна міністра закордонних справ була дійсно не тільки бажана, але й необхідна.  

За експертними оцінками постійно відбувається процес інтеграції України у східному або ж західному напрямках, при цьому за мірою уповільнення інтеграції в одному посилюється інтеграція в іншому спрямуванні. Так, у грудні 1997 процес інтеграції з Росією, СНД, який до того часу набував інтенсивності, сильно уповільнився (поміж “повільним” та “нульовим”), а з НАТО, ЄС та ін., навпаки, посилився (близько до “середнього”). Але ці коливання носили тимчасовий характер, тому що в березні 1998 року експерти знову відзначили суттєве посилення інтеграційних процесів у східному напрямку (поміж “середнім” та “повільним”) і послаблення у західному (ближче до “повільного”). До того ж деяке посилення інтеграції України до регіону Чорного моря та до регіону Центральної Східної Європи, яке відбувалося впродовж минулого року, повернулося на уповільнення (тепер стан інтеграції оцінюється ближче до “повільного”, особливо стосовно регіону Центральної Східної Європи). Таким чином оцінка стану процесів інтеграції у зазначених напрямках загалом тепер коливається поміж “середнім” та “повільним”, наближаючись більше до “повільного”.

Сучасна криза СНД, неспроможність цієї організації набути ефективності та дієвості, на погляд експертів, “не впливає на міжнародне становище України” (58% експертів), або навіть впливає на нього “скоріше позитивно, ніж негативно” (32%). Така оцінка однозначно вказує на перспективні (бажані) напрямки інтеграційних зусиль країни.  

Серед української політичної еліти виокремлюються певні групи, які передусім прагнуть інтеграції або в західному або в східному напрямках. Серед прихильників інтеграції з Росією, аж до злиття в єдину державу, експерти в основному постійно відзначають “проросійськи налаштованих політиків”( 79, 5% у березні 1998 р., загалом 67-88%) - та “лівих у Верховній Раді”(69, 2% у березні, загалом 51-79%). Менш зацікавленими групами є “регіональні лідери Сходу та Півдня”( 35, 9% у березні, загалом 31-35%, тільки в грудні 19%), “промисловці з україно-російських груп”( 25% у березні, загалом 31-53%), “лідери підприємств ВПК, орієнтовані на коопераційні зв’язки з Росією” (25, 6% у березні, загалом 25-36%), “соціально знедолені верстви населення” (23, 1% у березні, загалом 22-39%), “офіцери ЗС”( 2, 6% у березні, загалом 2-10%), та інші групи (2, 6% у березні, загалом 2-7%). Головним прихильником інтеграції із Заходом аж до вступу в НАТО експерти безперечно називають “правих у ВР”(81, 6% у березні, загалом 68-88%). Оцінка ж щодо зацікавленості “лідерів фінансово-банківського бізнесу”, постійно зазнає значних коливань від 28% до 66, 7% експертів і не має однозначності. Так, у грудні 1997 р. цю групу відзначило 56, 1%, а в березні 1998р. - 28, 9% експертів. Експерти також відзначають певну прихильність до інтеграції із Заходом таких груп як “центристи у ВР - 26, 3% у березні (загалом 30-40%), “бізнесменів середнього рівня”- 21, 1% у березні (загалом 26-35%), “верхівки МО, генералітету” - 18, 4% у березні (загалом 16-28%), “виробників зброї та спецтехніки” - 13, 2% у березні (загалом 2-15%), “лідерів підприємств ВПК” - 7, 9% у березні (загалом 4-17%). Зовсім не були згадані групи “офіцерів ЗС” та “керівників військових навчальних закладів”, хоча раніш вони привертали до себе деяку увагу (2-7%).