Анализ эффективности нормативно-правовых актов.

Помимо чисто теоретических изысков, исследование права в рамках экономического подхода имеет вполне определенную практическую полезность, в частности при изучении вопросов, связанных с экономическим анализом эффективности и осуществимостинормативно-правовых актов. При этом эффективность означает использование экономических ресурсов таким способом, при котором стоимость (удовлетворенность индивидов, измеренная агрегированной готовностью покупателей платить за товары и услуги) является максимальной. При этом готовность платить выступает базисным понятием для названных категорий.

Законы (и вообще правила), эффективные в указанном смысле, можно считать соответствующими интересам общества, поскольку с их помощью создается дополнительное богатство, тем или иным способом распределяющееся между индивидами. Если тот или иной нормативный акт расширяет возможности ведения хозяйственной деятельности, то он оценивается как экономически эффективный, способствующий оптимизации использования ресурсов в обществе. В свою очередь, нормативные акты, создающие потенциал для непроизводительной перераспределительной активности групп специальных интересов, следует оценивать как экономически неэффективные. Они не способствуют максимизации создаваемой стоимости, а лишь перераспределяют уже имеющуюся (богатство или благосостояние).

Идеальным состоянием экономической эффективности было бы равновесное состояние системы рынков совершенной конкуренции и возможности осуществления Парето-улучшений (увеличение благосостояния хотя бы одного индивида, не уменьшая благосостояния других) при выявлении новых ресурсных возможностей. Поскольку в реальном мире условия для Парето-улучшений практически не существуют, то необходимо учитывать, что, говоря об эффективности, экономисты почти всегда имеют в виду эффективность Калдора-Хикса. В соответствии с последней выигравшие (в том числе от принятия того или иного нормативно-правового акта) могут компенсировать ущерб проигравшим независимо от того, делают ли они это в действительности.

Важным условием определения экономической эффективности является добровольность трансакции (взаимодействия). Большинство правонарушений, судебные приговоры и решения, сама правовая система представляют собой недобровольные трансакции. Поэтому для экономического анализа права важным является вопрос о возможности увеличения эффективности правовой системы в условиях недобровольного обмена. На рынке обе стороны добровольного взаимодействия получают компенсацию, а, следовательно, удовлетворение своих интересов. Трансакция, совершенная по принуждению правовой системы, вызывает общее удовлетворение в значительно меньшей степени, поскольку проигрыш получивших компенсацию может превысить удовлетворение выигравших. В данном случае увеличения благосостояния, а значит и достижения эффективности не происходит.

Таким образом, принудительный обмен, является менее эффективным способом перераспределения ресурсов, чем рыночные трансакции. Тем не менее, в условиях, когда последние невозможны, приходится делать выбор между системой принудительных обменов, регулируемых правовой системой, и еще большей неэффективностью, возникающей при их запрете, поскольку последний оказал бы отрицательное воздействие на благосостояние третьих сторон. «Хотя экономист не может указать обществу, должно ли оно стремиться к ограничению воровства, он может показать, что допущение неограниченного воровства будет неэффективным, и тем самым он внесет ясность в ценностный конфликт, показав, в какой степени одной ценностью – эффективностью – нужно пожертвовать ради увеличения другой»[5].

Причину существования правовых норм различной степени экономической эффективности исследователи объясняют также особенностями функционирования политического рынка, на котором осуществляется принятие юридических норм, регулирующих экономические отношения. Экономически неэффективные нормативно-правовые акты являются результатом заинтересованного участия в непроизводительном перераспределении создаваемого богатства в пользу определенных групп специальных интересов (совокупности индивидов с совпадающими экономическими интересами). При этом ожидаемые частные выгоды от перераспределения или сила выгодоприобретателей на политическом рынке оказываются настолько значимыми, что позволяют устранить или компенсировать противодействие других участников политического рынка.

Общий подход к анализу эффективности нормативно-правовых актов предполагает различение прогнозного и оценочного анализов. Как очевидно следует из смысла терминов, в первом случае речь идет об определении будущих экономических последствий, связанных с введением нормативно-правового акта в действие, в то время как предметом оценочного анализа является уже действующее правило, принятый и реализуемый на практике нормативно-правовой акт. Процедуры оценочного анализа направлены на проверку справедливости предположений относительно экономической эффективности нормативно-правового акта, на основании которых принималось решение о введение его в действие.

Экономические последствия рассматриваются как соотношение выгод и затрат, которые получат и будут нести различные субъекты после вступления в силу соответствующих правовых норм. Таким образом, оценка данных экономических последствий предполагает осуществление двух основных процедур:

1) выявление групп, получающих выгоду и /или несущих издержки;

2) оценку величин выгод и издержек для каждой из выявленных групп.

В случае общего положительного результата прогнозного анализа, возможны отрицательные значения (издержки) по отдельным группам. В таком случае информация, полученная в результате анализа, даст возможность проанализировать и распределить издержки более равномерно, чтобы, не меняя общего положительного баланса законопроекта, сделать его реализацию менее проблематичной, а неравнозначность выгод и убытков между группами не столь острой.

В свою очередь выявление общего отрицательного баланса законопроекта не всегда означает его неэффективность и нецелесообразность. Все зависит от того, кто выступает в качестве выгодоприобретателя по исследуемому законопроекту. Если общий отрицательный баланс сочетается со значительным выигрышем для какой-то определенной группы, то налицо ориентированность законопроекта на частный, а не общественный интерес, что повлечет за собой снижение общей эффективности экономической системы. Однако если в качестве бенефициара выступает государство, то обоснованный вывод об экономической эффективности законопроекта может быть сделан только вместе с анализом проекта государственного бюджета. Если же доходную часть последнего предполагается направить на удовлетворение реальных общественных нужд, причем оптимальными средствами, то данный проект нормативно-правового акта нельзя оценивать как негативно влияющий на экономику.

Достаточно часто количественные показатели величин выгод и издержек весьма затруднительно, возможные изменения могут быть выражены только в качественной форме – как ожидаемый рост или снижение дохода либо затрат. В этом случае определение общей положительной или отрицательной величины баланса законопроекта практически невозможно. Тем не менее, направленность выгод/издержек тех или иных групп вместе с оценками социальной значимости последних позволят спрогнозировать трудности принятия законопроекта и введения его в действие. Например, если наибольшие вероятные потери в доходах приходятся на сильные группы специальных интересов, мало вероятно, что соответствующий проект нормативно-правового акта будет принят.

Таким образом, помимо выявления возможных последствий принятия нормативно-правового акта прогнозный анализ предполагает определение самой возможности его принятия, учитывая способность различных политических сил и групп специальных интересов блокировать или лоббировать принятие решений органами государственной власти. Второе направление анализа необходимо для того, чтобы выявить политические силы, поддерживающие законопроект или препятствующие его принятию.