 |
3.4.3. Предоставление общественных услуг: образование
|
|
|
|
Одной из важнейших функций государства является предоставление общественных услуг (благ), таких как образование, здравоохранение, общественный порядок, оборона и т. п. Существует несколько видов общественных услуг. Обороной страны и охраной общественного порядка занимается только государство, а результатами этого пользуются все жители без исключения. На языке экономической теории подобные виды деятельности характеризуются как «неконкурентные» и «неисключаемые» и поэтому называются «чистыми» общественными услугами. В здравоохранении и образовании тоже есть признаки предоставления их всем желающим за счет государства (например, прививки или обучение в средней школе), но наряду с ними присутствуют еще и элементы индивидуального потребления и конкурентного отбора. Такие виды услуг называются «смешанными» [Rosen, Gayer, 2009]. В японском здравоохранении и образовании сложилась очень своеобразная система разделения труда между общественным и частным секторами. В результате появилась возможность предоставлять качественные услуги за счет сравнительно небольших затрат. Попытаемся проследить, как удалось это сделать, на примере университетского образования Японии.
В начале 1990‑ х годов университеты Японии столкнулись с изменением национальной и международной среды образовательного процесса. В частности, под влиянием демографического спада уменьшилось количество потенциальных студентов. Неустойчивая экономическая динамика и тяжелое состояние бюджетов привели к сокращению доступных финансовых ресурсов. Наряду с этим на фоне глобализации общественной жизни повысились требования к качеству образования. В ходе широкой дискуссии были определены направления и механизмы необходимых реформ, началось их осуществление на практике. Высшее образование Японии вступило в эпоху перемен и приобрело переходный характер [Белов, 2014]. За прошедшие 20 лет университеты страны серьезно изменились. Попытаемся проанализировать последствия демографического, экономического и глобализационного перехода для системы высшего образования Японии и обобщить накопленный опыт.
|
|
|
Национальную систему образования можно характеризовать как совокупность институтов, занятых поиском приемлемого компромисса между возможностями получения образования, уровнем затрат на него и его качеством. Три данные оси, образно говоря, определяют широту, высоту и глубину «образовательного здания», в стенах которого каждая страна вводит в отделку элементы собственного стиля. С известной долей упрощения координаты систем высшего образования можно описать несколькими конкретными показателями (табл. 3. 16).
Таблица 3. 16
Три характеристики стран с развитыми системами высшего образования
Источник: [OECD, 2015‑ 1; Academic Ranking of World Universities 2015]
1 В среднем по странам ОЭСР;
2 количество баллов, набранных 15‑ летними школьниками в испытаниях на восприятие печатного текста (reading) по программе PISA (2012);
3 количество университетов в top‑ 500 «шанхайского» рейтинга ARWU‑ 2013.
Анализ таблицы показывает, что высшее образование в Японии охватывает широкие массы населения, предоставляется на высоком международном уровне, причем за счет умеренных расходов. Привлекательное соотношение цены и качества является наиболее сильной стороной японской системы.
Одна из причин этого заключается в существовании в высшем образовании Японии крупного частного сектора. Это проявляется прежде всего в структуре университетов и в комбинации источников финансирования. В настоящее время университеты Японии включают в себя несколько типов организаций, которые по форме собственности делятся на государственные, общественные (региональные) и частные. В количественном отношении доминируют частные университеты (табл. 3. 17).
|
|
|
Однако качественные оценки говорят о том, что роль безусловных лидеров принадлежит государственным учебным заведениям. Это заключение основано на большом количестве регулярно публикуемых рейтингов, которые освещают все стороны университетской жизни. Практически по всем качественным показателям наверху пирамиды находятся государственные, и прежде всего бывшие императорские, университеты Токио, Киото, Тохоку, Осаки, Кюсю, Хоккайдо, Нагои. Они финансируются государством на 90 % и традиционно специализируются на естественно‑ научном образовании и фундаментальных исследованиях, а также готовят кадры для государственных учреждений.
Таблица 3. 17
Количественные характеристики университетов Японии (2011)
Источник: Министерство образования, культуры, спорта, науки и технологий Японии, 2012]
1 2009 (Институт исследований высшего образования Токай, Дайгаку о каэру («Изменяя университеты»), с. 97).
Общественные (региональные) университеты занимают промежуточное положение. Доля бюджетных субсидий в их доходах составляет около 70 %. Основной функцией общественных университетов можно считать деятельность по социальному развитию территорий. В группе частных университетов два заведения – Васэда и Кейо – имеют научно‑ исследовательскую базу мирового класса, а среди большинства других отмечаются серьезные различия по объему, уровню и направлениям проводимых исследований. Бюджетное субсидирование частных университетов относительно невелико (10 % доходов), однако именно эти учебные заведения выполняют основной объем преподавательской работы. Сложившаяся иерархия и специализация является общепризнанной, устойчивой и вряд ли изменится в обозримом будущем.
В финансировании высшего образования в Японии традиционно преобладают частные источники (табл. 3. 18).
В странах ОЭСР общественные источники несут основную нагрузку по финансированию университетского образования, хотя в последние годы прослеживается тенденция переноса части расходов на частный уровень. Так, с 2000 по 2010 г. доля общественных фондов в среднем по ОЭСР сократилась с 77, 4 % до 68, 4 %. В Японии же, как и во многих других странах Восточной Азии, существует традиция поддержки образования вообще и университетского в частности за счет семейных бюджетов. Частные средства в 2010 г. покрывали 65, 6 % расходов на третичное образование (51, 5 % – семейные средства, 14, 1 % – частные организации). Более высокая доля частного финансирования наблюдалась только в Южной Корее (72, 7 %). Однако если в там за последние 10 лет общественные бюджеты увеличили финансирование университетского образования, то в Японии наблюдалась противоположная тенденция: в 2000–2010 гг. удельный вес общественных средств сократился с 27, 3 % до 23, 3 %, а нагрузка на частных лиц и частные организации соответственно возросла.
|
|
|
Таблица 3. 18
Финансирование высшего образования
Источник: [OECD, 2015‑ 1]
1 В среднем по странам ОЭСР;
2 только общественные расходы.
Все виды вступительных экзаменов и университетского обучения в Японии являются платными. Правительство устанавливает ориентировочную плату для государственных университетов, которые имеют возможность повысить или понизить ее в пределах 20 %. Эти цифры являются ориентиром для общественных университетов, а вот частные устанавливают плату самостоятельно. В 2010 г. средняя плата за год обучения в государственных и общественных университетах Японии составляла 535, 8 тыс. иен (около 5, 7 тыс. долларов), а в частных – 817, 9 тыс. иен (около 8, 4 тыс. долларов) плюс вступительный взнос в первый год обучения. Примерно 30 % японских студентов получают беспроцентные или низкопроцентные кредиты на обучение, 1–2 % – невозвратные гранты. Кроме того, университеты используют скидки или освобождения от платы на семестр или на год для поощрения выдающихся студентов, но эта практика носит единичный характер. Плата вносится два раза в год, опоздание с оплатой на 5–6 месяцев влечет за собой отчисление студента.
|
|
|
Как сказано выше, дизайн национальной системы образования предполагает достижение приемлемого компромисса между широтой охвата, величиной затрат и качеством. Государственное финансирование университетов в Японии сокращается, но при этом заметно стремление общества если не расширить, то хотя бы сохранить достигнутые возможности университетского обучения. Это задача решается преимущественно за счет расширения и реструктуризации в частном секторе.
Что касается качества образования, то государство направляет свои ресурсы на повышение его в небольшом числе избранных университетов, а в отношении основной массы частных заведений отказывается одновременно и от жесткого регулирования, и от широкой поддержки. Сопоставление качества и затрат, а также решение о целесообразности обучения в том или ином частном университете отдается на усмотрение потребителя. Роль государства в значительной мере сводится к раскрытию университетских данных для составления многочисленных рейтингов, т. е. к устранению асимметричности информации. Это означает, что после многолетнего развития рынок образовательных услуг Японии вступает в период зрелости, когда предложение формируют сотни разнообразных игроков, потребители имеют возможность рационального выбора, а механизмы конкуренции начинают уравновешивать качество и цены. В том случае, если Россия или любая другая страна с переходной экономикой решит сократить государственное и расширить частное предоставление услуг высшего образования, японский опыт формирования рыночных механизмов может оказаться весьма полезным.
Существенным элементом политики Японии в области университетского образования является концентрация государственных средств в небольшом числе избранных учебных заведений для повышения его качества и превращения их в глобальных лидеров. Однако при сокращении общих объемов финансирования это ведет скорее к усилению дифферциации, чем к повышению среднего уровня образования в стране. По‑ видимому, подвижность кадров и межуниверситетская кооперация в Японии слишком слабы, и лидеры не подтягивают к себе аутсайдеров, а уходят от них в непреодолимый отрыв. Такую ситуацию вполне можно считать провалом рынка, требующим интервенции государства. Японский опыт в этой области подчеркивает важность вертикальных университетских связей, а также необходимость оценки результатов реформ не только по передовым достижениям, но и по средним показателям национальной образовательной системы [Белов, Золотов, 2014].
Качество образования представляет собой чрезвычайно сложное понятие, связанное со многими сторонами общественной жизни, да к тому же не имеющее общепризнанной системы оценок. Сложную динамику качества университетского образования Японии в последние три года отражает рейтинг Times Higher Education (THE). С 2010–2011 по 2013–2014 гг. среди 200 лучших университетов мира присутствовало пять японских. Наиболее престижные университеты Токио и Киото за этот период поднялись с 26‑ го до 23‑ го и с 57‑ го до 52‑ го места соответственно. Однако позиции трех других университетов (Токийского технологического, Осаки и Тохоку) заметно ухудшились, что привело к снижению среднего ранга японских учебных заведений с 89 до 99. Эти результаты иллюстрируют тезис о неоднозначности итогов проводимых реформ и необходимости серьезной работы в будущем. Логично предположить, что любые нововведения в этой области, тем более относящиеся к сокращению направляемых в данную сферу общественных ресурсов, должны иметь эволюционный характер и развитую систему обратной связи. Постепенность, открытость, коррекция негативных последствий – всё это в значительной степени присутствует в Японии и может послужить важным уроком в ходе перестройки высшего образования в России и других переходных странах.
|
|
|
Пример Японии подтверждает, что объемы затрат, качество университетского образования и широта доступа к нему тесно взаимосвязаны между собой. Сокращение государственного финансирования и реформы 1990‑ 2000‑ х годов привели к расширению предложения в частном секторе образовательных услуг, но это сопровождалось усилением дифференциации японских университетов. Поиски оптимального компромисса между стоимостными, качественными и социальными характеристиками образовательного процесса будут продолжаться много лет, на протяжении которых система высшего образования Японии сохранит присущий ей переходный характер.
|
|
|
