 |
Юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
|
|
|
|
В приложении к приказу Управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу от 11.06.2008г. №90-П «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» провозглашено, что деятельность по проведению юридической экспертизы актов субъектов Российской Федерации является- частью деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации на территории Дальневосточного федерального округа.
В связи с этим важное значение приобретает качество проводимых отделами законодательства юридических экспертиз региональных актов, поскольку основная часть этой работы осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации.
Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники. Экспертом-юристом в рамках правовой экспертизы может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в рамках существующего правового поля.
Таким образом, перед лицом, осуществляющим проведение правовой экспертизы региональных нормативных актов (экспертом), ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом целью правовой экспертизы не может выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия документа.
При исследовании правового акта необходимо пользоваться его официальным текстом, т.е. опубликованным в официальных источниках. Так, официальными источниками для федерального законодательства на сегодняшний день выступают: "Собрание законодательства Российской Федерации", "Российская газета", "Парламентская газета". В каждом регионе также существуют официальные издания, в которых публикуются региональные нормативные акты. Например, "Вестник мэра и правительства Москвы", "Ведомости Московской городской думы". В последнее время очень популярными стали электронные правовые системы "Гарант", "Консультант", "Кодекс". Однако на неофициальные издания не может распространяться презумпция их полного соответствия оригиналу акта. Поэтому эксперту следует сличать эти издания с официальными источниками.
|
|
|
Начинать проведение правовой экспертизы необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного регионального нормативного акта.
Ст. 72 Конституции РФ определяет те направления деятельности государства, по которым Российская Федерация и субъекты наделяются полномочиями по совместному ведению. Одним из направлений такой деятельности является правовое регулирование отдельных сторон жизнедеятельности общества, т.е. правотворчество по определенным отраслям законодательства. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают правом формировать собственную нормативную правовую базу по тем направлениям деятельности, которые предусмотрены в указанной статье Конституции РФ. Кроме того, ст. 73 Конституции РФ устанавливает положение о том, что у субъектов РФ имеется собственная компетенция - сфера ведения (например, установление государственного языка и др.).
Экспертизу правовых актов целесообразно проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа, делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному законодательству.
|
|
|
При этом эксперт должен четко представлять себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства), так и регионального уровня (Основной Закон субъектов РФ (Конституция, устав), закон субъекта РФ, подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта РФ).
В случае же обнаружения коллизий, т.е. противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять правила разрешения коллизий, опираясь на положения ст. 76 Конституции РФ. Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом:
) приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;
) приоритет специальной нормы перед общей;
) приоритет нормы, принятой позднее.
Также следует помнить, что не могут противоречить федеральному законодательству лишь те нормативные акты, которые принимаются по предметам совместного ведения. Те же нормативные акты (стоит отметить, что их количество в общей массе регионального законодательства минимально), которые приняты субъектами РФ по вопросам собственного ведения, т.е. в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, имеют приоритет перед федеральным законодательством. И их правовая экспертиза проводится на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что некоторые действующие нормативные акты субъектов РФ принимались в отсутствие федерального законодательства, регулирующего сходные общественные отношения. Так, показательным примером является земельное законодательство, которое субъекты РФ активно формировали в отсутствие базового федерального земельного законодательства, и в частности Земельного кодекса РФ. В настоящее время исследование такого рода регионального законодательства особенно актуально, так как оно далеко не все приведено в соответствие с федеральным законодательством.
Если же проводится исследование регионального правового акта, принятого в отсутствие базового федерального законодательства, то его проверка осуществляется на предмет соответствия Конституции РФ и смежного федерального законодательства.
|
|
|
В настоящее время бичом российского регионального законодательства является не столько коллизионность его норм с нормами федерального законодательства, сколько его несовершенство с точки зрения соответствия правилам законодательной техники - ее содержательной части.
Помимо перечисленных выше к содержанию документа предъявляются также следующие требования, соблюдение которых эксперт должен оценить и в случае обнаружения недостатков указать на них. Так, требованиями к изложению содержания нормативного акта выступают: ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта, логическая последовательность изложения материала, компактность изложения материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри одного нормативного акта и др.
К форме нормативного акта также предъявляются некоторые требования, на соблюдение которых эксперт должен обратить внимание: нормативный акт должен содержать обязательный набор реквизитов - наименование принявшего органа, место и дату принятия, номер документа. Должно уделять внимание и структуре документа: целесообразность разделения на главы, параграфы, статьи и др. На соответствие или несоответствие формы документа правилам законотворческой деятельности эксперт также акцентирует внимание.
Кроме того, эксперт может дать заключение по следующему вопросу: соответствует ли содержание акта его форме. Как известно, закон регулирует наиболее значимые общественные отношения, а подзаконный акт направлен на реализацию положений закона. Поэтому эксперт может сделать вывод о соответствии нормативного акта этим правилам и обязан сделать такой вывод в случае обнаружения несоответствия.
После постатейного исследования нормативного акта целесообразно подытожить сказанное и вынести резюме в целом по документу с изложением выявленных недостатков.
Федеральный регистр
Приказом Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" и от 12 января 2004 г. N 5 "Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" на сегодняшний день создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.
|
|
|
Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них. Он имеет региональный, окружной, федеральный уровни и включает конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.
Ведение федерального реестра осуществляется в целях:
· обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в России;
· обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции России и федеральным законам;
· реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Федерации;
· создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов РФ органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ поручено обеспечивать направление в Министерство юстиции России через его территориальные органы копий региональных нормативных правовых актов в семидневный срок после их принятия, копий официальных изданий, в которых публикуются эти акты, для включения их в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы, а также полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в федеральный регистр.
Федеральный регистр ведется на русском языке и охватывает:
· номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ;
· реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);
· источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ;
· тексты нормативных правовых актов субъектов Федерации;
|
|
|
· дополнительные сведения.
Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Министерства юстиции России в срок до 7 рабочих дней со дня их поступления. Принципами ведения федерального регистра являются достоверность, общедоступность и открытость информации. Если в результате юридической экспертизы указанных актов установлено их несоответствие Конституции РФ или федеральному закону, экспертные заключения Министерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.
При несогласии органа государственной власти субъекта РФ, принявшего акт, и (или) органа прокуратуры с экспертным заключением территориального органа юстиции управление Министерства юстиции по федеральному округу проводит повторную юридическую экспертизу. В случае необходимости последним могут быть подготовлены: проект указа Президента России о приостановлении действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ; проект запроса в Конституционный Суд РФ; проект предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению нарушений Конституции России и федерального законодательства. Данные акты направляются полномочному представителю Президента РФ в федеральном округе.
Таким образом, значительное положение в обеспечении единого правового пространства отводится в юридической экспертизе нормативно- правовых актов.
Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Главные принципиальные положения, на которых должно основываться проведение экспертизы законопроектов это - соблюдение законности; профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии решений и выводов; ответственность экспертов за анализ законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы.
Правовая экспертиза законопроектов проводится по основным отраслям законодательства. Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта сточки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами.
Деятельность по проведению юридической экспертизы актов субъектов Российской Федерации является- частью деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации на территории Дальневосточного федерального округа.
Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники.
Экспертизу правовых актов целесообразно проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа, делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному законодательству.
Приказом Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" и от 12 января 2004 г. N 5 "Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" на сегодняшний день создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.
Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них. Он имеет региональный, окружной, федеральный уровни и включает конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.
|
|
|
