 |
Глава 11. Социальная политика как фактор развития государства
|
|
|
|
В самом обобщенном виде деятельность государства по удовлетворению социальных потребностей людей определяется как его социальная политика. Будучи предельно обобщенным понятием, концепт социальной политики допускает разные уровни конкретизации по набору субъектов, институтов и целей.
Феномен социальной политики, реализуемой на всем общественном пространстве всеми общественными институтами во всех общественных отношениях, выходит за рамки государства. Он онтологически шире государственной политики, как общество шире государства. Несовпадение общественного и государственного пространства, в котором реализуется различная целенаправленная социальная активность различных субъектов, является основным источником размытости и обобщенности категории социальной политики, что приводит к определенной путанице в определении её основных структурных элементов и их взаимосвязей.
Как отмечает В.И.Жуков, социальная политика «представляет собой совокупность разноуровневых управленческих воздействий на жизнедеятельность различных групп населения с целью консолидации общества и обеспечения стабильности политической власти на основе правового регулирования [119]. Большинство авторов при этом считают, что государство не является единственным субъектом социальной политики: «социальная политика – деятельность государства и других политических и социальных институтов (выделено нами), направленная на прогрессивное развитие социальной сферы общества, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты»[120]. Очевидно, что социальная политика государства самым непосредственным образом учитывает социальную активность иных политических и общественных институтов, находясь с ними в различных отношениях – от конфронтации до взаимообусловленности и взаимоподдержки. Несомненно и то, что конечный результат государственной социальной политики достигается деятельностью не только государства и его институтов, но и иных субъектов, осуществляющих собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной. В то же время исходя из деятельностного подхода возникает сомнение в возможности существования множественного субъекта единой деятельности. Будучи системным эффектом деятельности различных субъектов социальной политики, конечный социальный результат может являться итогом сложения усилий отдельных субъектов, функцией системы, заданной общей для разных субъектов целью, артефактом деятельности иных систем, но не может быть продуктом единой социальной политики различных субъектов. Иначе исчезает телеологический принцип выделения субъекта.
|
|
|
Таким образом, в определении социальной политики существует два уровня обобщенности. Первый связан с интегральными социальными эффектами, достигаемыми всей совокупностью субъектов политической активности общества, и в этом случае под социальной политикой государства понимается вся совокупность социальных процессов, протекающих на территории государства.
Б.В.Ракитский по этому поводу пишет: «Субъекты социальной политики – это граждане и социальные группы, а также представляющие их институты, организации и органы власти, реально и активно взаимодействующие в социальной сфере, то есть формирующие, предъявляющие и отстаивающие интересы граждан и национальных групп»[121].
Второй уровень связывает социальную политику с конкретным субъектом социальной деятельности, имеющем собственные цели и формирующем собственную активность на достижение этих целей. Для конкретного субъекта социальной деятельности другие субъекты социальной политики отчуждены и являются внешним фактором, с которым устанавливаются различные виды взаимодействия. Само это взаимодействие также может быть составной частью социальной политики единичного субъекта.
|
|
|
На данном уровне понятие «социальная политика» становится чьей-то политикой, приобретает субъекта активности и, что более важно, ответственности.
Проблема ответственности субъекта социальной политики является самостоятельной большой сферой исследования и, на наш взгляд, определяющим положением социальной теории.
В ряду субъектов социальной политики «ключевая роль принадлежит государству. Эта роль – по словам Б.В.Ракитского – настолько значительна в любом обществе, что в составе социальной политики правомерно выделяется сфера государственной социальной политики». Говоря о государственной социальной политике, необходимо исходить из определяющего значения государственных социальных целей, реализуемых как государственными, так и негосударственными институтами. В этом случае самостоятельность отдельных источников социальной активности является субъектной только в той степени, в которой они стремятся реализовать свои собственные частные цели. И тут нет принципиальной разницы - общественные или государственные эти институты. У любого государственного социального ведомства есть свои корпоративные и личные интересы, которые могут значительно расходиться с государственными целями.
При таком взгляде на государственную социальную политику единственным её субъектом в обобщенном виде является государство.
Другие частные субъекты государственной социальной политики выступают как институты достижения поставленных государством целей и функционируют в рамках, заданных государством. Л.П.Хропылина по этому поводу пишет: «Все права и обязанности государственных субъектов социальной политики определены законом или прямо вытекают из его смысла». Другими словами, государство для достижения своих целей действует через многих субъектов различных видов деятельности, которые могут считаться субъектами государственной социальной политики только в той мере, в которой они обеспечивают поставленные государством социальные цели. Вся иная их активность, даже если она имеет социальный эффект, не может считаться государственной целенаправленной социальной политикой. То есть в конечном счете субъектом социальной политики государства является именно само государство как форма организации власти, его институты и общественные структуры, чья деятельность в социальной сфере определяется государственными делами.
|
|
|
Данный вывод не полемизирует с утверждением ряда авторов, что государство является субъектом социальной политики только в тоталитарном обществе. Различие тоталитарного и плюралистического (демократического) общества не в разном количестве субъектов социальной политики. При любом государственном устройстве, в том числе и жестко тоталитарном, их множество, поскольку, согласно тем же авторам, «социальная политика – это взаимоотношения основных элементов социальной структуры общества (классов, социальных групп, общностей) по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей». Различия состоят в том, что в тоталитарном обществе государство исходит из своих политических целей, игнорируя интересы других социальных структур, а в демократическом социальные цели формируются с учетом интересов институтов гражданского общества, и государственная социальная политика есть обобщенный вектор интересов различных социальных групп.
В связи с выводом, что только государство является субъектом своей социальной политики, возникает вопрос: всякое ли государство проводит социальную политику? Кажется, ответ очевиден. Трудно представить историческое государство, не заботящееся о социальном согласии, благосостоянии граждан и регуляции общественных отношений. «Заблуждением или социальной демагогией являются утверждения, будто общество или государство на том или ином этапе вообще не имеют или не проводят социальной политики. Исчезновение или изъятие социальной политики из жизни общества или деятельности государства невозможно в принципе по самому определению социальной политики как взаимодействию социальной структуры»[122]. Такой вывод вполне правомерен в случае представления социальной политики как обобщенной социальной деятельности общества и преимущественном отношении к социальной политике государства как обеспечению общественного взаимодействия.
|
|
|
Действительно большинство авторов задачами социальной политики считают регуляцию общественных отношений и удовлетворение социальных потребностей людей (Н.А.Волгин, В.И.Жуков). «Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в социальных программах и практике, регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения»[123]. «Социальная политики представляет собой деятельность, направленную на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулировании процессов социальной дифференциации общества»[124]. Однако очевидно, что, несмотря на определенную связь, удовлетворение социальных потребностей и регуляция общественных отношений относятся к разным функциональным системам государства. При всей условности разделения экономических, политических и социальных сфер, собственно к социальной сфере относятся только социальные функции государства, тогда как регуляция общественных отношений есть политическая деятельность, направленная на решение политических задач власти.
Существование в обществе потребностей в достижении социальных целей и опосредованное удовлетворение этих целей деятельностью государства в экономической и политической областях еще не говорят о наличии целенаправленной социальной политики государства. Собственно социальная политика как целенаправленная деятельность по достижению социальных целей появляется у государства только с появлением у него социальных функций, т.е. только тогда, когда государство берет на себя прямую ответственность и обязательства удовлетворения социальных потребностей граждан. Вполне можно согласиться с авторами, считающими, что в конечном счете вся политика любого государства имеет социальный эффект. Однако такой вывод не позволяет нам определить функциональную структуру системы действий государства, иерархию целей и механизмы достижения заданного эффекта. То есть не способствует нашему пониманию сущности данного явления.
|
|
|
Выделение собственной государственной социальной политики из всей совокупности социальных феноменов в обществе и определение её как деятельности по реализации социальных функций государства позволяет сделать вывод, что, пока у государства на более ранних ступенях его эволюционного развития нет собственных социальных функций, у него не может быть и собственной социальной политики в конкретном её понимании. Попытка же считать социальную политику государства, имманентно ему присущей и всегда существующей, не подтверждается реальной структурой целей исторических государств. Социальная политика вне социальных функций государства является своеобразной метафорой, обозначающей переплетение в реальной жизни общества самых различных целей независимых субъектов, не поддающихся четкой идентификации по сферам своей принадлежности, и включает недифференцированную активность в политической, идеологической, религиозной, общественной и прочих областях.
Таким образом, вывод о наличии социальной политики у любого государства на любом уровне его развития можно считать правомерным только при определении социальной политики, как спонтанной социальной активности общества или отнесения к социальной политике функций государства как политического института. В узком конкретном понимании социальной политики как целенаправленной деятельности государства по реализации его социальных функций необходимо констатировать, что определенная, имеющая особенности социальная политика государства появляется только с возникновением у него специфических социальных функций. В предшествующий же появлению у государства социальных функций период социальная политика государства существует в форме реализации иных – экономических, политических, организационных – функций и может рассматриваться только как экономическая, политическая, организационная политика, имеющая социальный эффект, но не ставящая этот эффект целью.
Привязка социальной политики к социальным функциям государства позволяет предположить, что развитие структуры социальных функций государства является основой структуризации его социальной политики. То есть что с эволюцией социального государства от его простейших форм к наиболее сложным происходит соответствующая трансформация социальной политики и её структурных элементов.
Положение о том, что «в социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства», требует конкретизации по уровням и элементам и не исключает вопроса об обратном влиянии социальной политики на развитие государственных социальных функций.
Социальная политика, как и всякая телеологическая система, содержит в качестве элементов субъект, объект, субъектно-объектные отношения, цели и механизмы. Как система, она так же структурно иерархизована, обеспечивается ресурсами и имеет различные модальности (формы) проявления в зависимости от конкретного содержания субъектно-объектных отношений и ситуаций.
Соотношение системных характеристик социальной политики и свойств и функций социального государства позволяет рассмотреть динамику становления социального государства и его структурных элементов с позиции социального результата и, в целом - с позиции практики.
Реализация социальных функций государства осуществляется посредством социальных институтов на разных организационных уровнях. Это не обязательно должны быть государственные структуры. Хотя некоторые авторы, подчеркивая, что именно государство является субъектом своей социальной политики, относят к субъектам социальной политики государства только «компетентные государственные органы (или учреждения), формирующие социальное информационное и правовое поле, осуществляющие материальное обеспечение или представляющие натуральные виды помощи (социальные услуги) нуждающимся в них лицам в пределах утвержденных федеральных или территориальных гарантий».
Роль социального государства заключается в обеспечении достижения соответствующего результата за счет самых различных механизмов. Для решения своих социальных задач социальное государства задействует профсоюзы, институты гражданского общества, политические партии и корпорации, гуманитарные учреждения, фонды, ассоциации и другие негосударственные образования. Государственная социальная политика – это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные социальные результаты.
Выше было показано, что с развитием социального государства происходит передача социальных функций при сохранении ответственности государства другим образованиям. Цели и содержание политики социального государства не только формируются как результат взаимодействия государства с институтами гражданского общества, но и реализуются при их содействии.
Социальное государство реализует свои социальные задачи в условиях, когда в демократическом (гражданском) обществе множественность идеологий и субъектов порождает разнообразие целей и множественность стратегий социальной политики. При этом социальное государство своей социальной политикой интегрирует цели различных субъектов и стремится к подчинению их деятельности своим целям, направленным на удовлетворение потребностей большинства в социальном прогрессе.
В этом качестве социальная политика государства является обобщенной социальной функцией, в рамках которой реализуются отдельные социальные функции, интегрируются в единую систему. Через социальную политику социального государства объективируются и реализуются его системные свойства (атрибуты).
Таким образом, социальная политика может быть дифференцирована и типологизирована по уровню развития социального государства. Само конкретное содержание социальной политики определяется типом социального государства и его доминирующими социальными приоритетами.
Определенная социальным государством структура социальной политики складывается из основных направлений, копирующих систему его социальных функций, и механизмов реализации этих функций, в качестве которых могут выступать различные, и не только государственные, структуры, нормы и принципы. Например, институты и принципы трипартизма и социального партнерства, являясь важными механизмами, через которые реализуется целый ряд социальных функций социальной защиты, сглаживания социального неравенства, обеспечение занятости, предоставление социальных услуг и повышения благосостояния, не относятся к структурным элементам государства. Созданные и функционирующие как механизмы социальной политики, они обеспечивают решение поставленных государством задач. На этом примере видно, что социальная политика является не только обобщенной функцией социального государства, но и обобщенным механизмом его функционирования, через нее работают реальные механизмы достижения социальных целей.
В свою очередь, функции социального государства, будучи включенными в целостную социальную политику как систему, претерпевают определенную деформацию и тем самым изменяют характеристики социального государства. Одним из существенных факторов воздействия социальной политики на характеристики социального государства является реальная практика решения социальных задач. Социальная политика осуществляется государством не только исходя из определенных принципов и социальных целей, но и в соответствии с определенными экономическими, политическими и ситуативными условиями и в реальности является результирующей многих факторов. В отличие от относительно устойчивых и долговременных атрибутов социального государства, социальная политика динамична, изменчива, подвержена конъюнктуре. Внешние условия реализации социальной политики могут существенно изменять её на длительные периоды времени. Соответствующих исторических примеров можно привести множество. Самый яркий из них – это отказ большинства стран всеобщего благоденствия от провозглашенных принципов и целей достижения высокого уровня благосостояния для всех в результате несоответствия этой задачи экономическим возможностям.
Социальная политика непосредственно испытывает на себе влияние изменяющегося мира. Для социального государства реальная социальная политика служит своеобразным каналом обратной связи, информирующем об эффективности действий, ориентирующем в динамике общественных процессов, выявляющем новые вызовы и предъявляющем новые требования. Через социальную политику социальное государство объективирует себя и получает возможность изменяться.
Социальная политика, представляя собой функциональную систему социального государства, постоянно находится в динамике, изменяется вслед за постоянно меняющимся миром и при этом трансформирует цели, принципы и структурные элементы самого социального государства.
В то же время влияние социальной политики на характеристики социального государства не может быть механическим и непосредственным. Уже в силу того, что свойства социального государства формируются в процессе его эволюционного развития, а социальная политика ситуативна, в силу разной временной размерности процессов социальной политики и процессов становления государственных форм воздействие социальной политики на свойства государства возможно только при условии накопления определенной критической массы несоответствий и расхождений и при оформлении определенных результатов социальной политики в конкретную идеологию или теорию, закрепляемую правовыми нормами.
Государство приобретает определенные качества только в результате появления новых правовых норм. Для защиты от влияния недостаточно обоснованных экспериментов над государством и обществом все государства создают крайне консервативную, противодействующую новациям правовую систему. Это позволяет противостоять ситуативной динамике социальной политики и пропускать только объективно обоснованные, гарантирующие прогресс изменения. В этом отношении социальное законодательство всех стран более консервативно, чем экономическое, что связано с отложенностью во многих случаях последствий социальных решений и невозможностью их быстрого исправления. Решения о характере пенсионной реформы сказываются не только на нынешних получателях пенсий, но и на тех, кто выйдет на пенсию через десятки лет. Сегодняшние новации в области социального страхования будут определять уровень социальной защиты в течение длительного периода. Нарушение принципов солидарности поколений, подмена страхования возмещением ущерба, разрушение материальной базы здравоохранения в соответствии с требованиями социальной политики сегодняшнего дня неминуемо будут иметь негативные последствия в будущем.
В связи с ролью текущей социальной политики в определении характеристик государства особое значение имеет организационное обеспечение социальной политики, и в первую очередь управление ею. Если социальное государство является сложившейся объективной реальностью, свойства и функции которого возникли в процессе эволюции как отражение процесса развития производительных сил, то социальная политика, в которой объективная реальность государства проявляется, подвержена не только ситуативному, но и субъективному воздействию.
Субъективные факторы, в значительной степени нивелируются в государствах с устойчивой политической системой и начинают играть определяющую роль в условиях модернизации и революционных преобразований.
Влияние субъективного фактора на формирование свойств государства через определенную социальную политику, фиксируемую законодательно, в силу ситуативности, как правило, негативно. Но в то же время может быть использовано для волюнтаристского создания благоприятных условий формирования социального государства и развития его социальных функций.
|
|
|
