 |
Глава 16. Модернизация социальной защиты и системы социальных услуг
|
|
|
|
Социальная ситуация, сложившаяся в России в последнее десятилетие, настолько не соответствует представлениям о социальном государстве, что многие ученые и политики весьма скептически оценивают возможности его построения в ближайшей перспективе. Действительно, появление массовой нищеты, значительной безработицы, детской беспризорности, резкого падения уровня и качества жизни большинства населения, сокращение объема социальных услуг и снижение социальных гарантий ставят в качестве первоочередной задачи преодоление кризиса, решение проблем выживания, а не достижения стандартов социальной защищенности на уровне благополучных стран.
С другой стороны, в данных условиях резко возрастает роль государства в социальной защите населения. Неспособность людей самостоятельно выйти из трудных жизненных ситуаций повышает значение социальных функций государства, их востребованность и необходимость.
Спецификой Российской Федерации является также то, что существовавший в СССР уровень социальной защиты человека и предоставления социальных услуг был одним из самых высоких в мире. Сложившаяся в СССР система социальной защиты и социальных услуг, основанная на социалистических принципах общественного распределения из централизованных фондов, гарантировала практическую защиту от всей совокупности социальных рисков, относительно приемлемый для большинства населения уровень жизни и удовлетворяла основной набор социальных потребностей граждан.
Проблема состоит в том, что старые механизмы социальной защиты и социального обслуживания не соответствуют рыночным отношениям и в условиях рынка являются неэффективными. Парадокс социальных и экономических реформ на постсоветском пространстве состоит в том, что большинство вновь образованных государств, в том числе и Россия, не смогли в новых условиях отказаться от сложившейся в СССР системы социальных гарантий и государственных механизмов их обеспечения. Это привело к тому, что, с одной стороны, система социальной защиты оказалась фактически неспособной решать поставленные перед ней задачи, а с другой, стала тормозом развития рыночных отношений. Трагичность сложившейся ситуации в том, что Российская Федерация пытается формально сохранить все социальные функции государства социальных услуг, каким был Советский Союз, а реально не может обеспечить даже выживание, поскольку старые механизмы социалистического перераспределения в рыночных условиях не работают. Катастрофичность положения не позволяет снизить социальную нагрузку на бизнес, который в условиях высокой социальной обремененности так и не может стать полностью рыночным, уходит в тень, не выполняет своих социальных функций. Существенным является и то, что жесткие рамки нерыночных социальных механизмов государства препятствуют формированию рынка труда, развитию рыночных механизмов социальной защиты и структурной перестройке экономики.
|
|
|
История поставила уникальный эксперимент, позволяющий изучить пятнадцать вариантов развития одного и того же государства. Пятнадцать государств, образовавшихся на пост советском пространстве, имели фактически одинаковые, за исключением разного геополитического положения и ресурсной базы, социально-экономические характеристики, системы управления и структуру функций. И сейчас мы имеем пятнадцать различных моделей государств, среди которых одно – Беларусь – для чистоты эксперимента, чтобы учесть временной фактор, сохранила исходное состояние.
Грандиозный полевой эксперимент, поставленный историей, безусловно, послужит науке. В контексте же нашего исследования наиболее информативным является сопоставление России с прибалтийскими государствами, которые избрали наиболее либеральные модели. Понимая всю разность экономико-географических потенциалов наших стран, можно сделать вывод, что при всем культурно-историческом разнообразии мира, эволюционная направленность развития государственных форм является единой. Не имея иных преимуществ, кроме компактной территории и высокого качества трудовых ресурсов, Литва, Латвия, Эстония только за счет построения реальной рыночной экономики и значительной модернизации социальных систем к настоящему времени имеют социальные пенсии на уровне российских, среднюю заработную плату, почти в 4 раза превышающую среднюю зарплату в России, и общедоступную систему социальных услуг, превосходящую по качеству советскую. При том, что собственно макроэкономические относительные характеристики этих стран существенно от российских не отличаются.
|
|
|
Главный вывод, который мы можем сделать из этого сопоставления и при более глубоком анализе, заключается в том, что система социальной защиты Российской Федерации требует более существенной адаптации к рынку и значительной модернизации. Современная история предлагает нам в качестве наиболее эффективного пути только социально-ориентированную рыночную экономику, на основе которой только и может быть построено развитое социальное государство. Требуется ускоренная модернизация механизмов реализации государственных социальных функций в соответствии с новыми реалиями и при ориентации на сохранение ранее достигнутых стандартов и их развитие.
Таким образом, перед социальной политикой стоят задачи приостановки социальной деградации, сохранения эффективных механизмов и социальных стандартов прошлого и модернизация механизмов реализации социальных функций, адаптация социальной сферы к рынку.
Социальная политика переходного периода должна основываться на правильно выстроенной системе приоритетов, поэтапном решении социальных проблем, эффективном использовании имеющихся ресурсов, согласовании обязательств государства и реальных возможностей экономики. Последнее не означает, что для улучшения нынешней ситуации нужно идти по пути наращивания социальных расходов. В условиях кризиса важнейшей задачей становится повышение эффективности использования ресурсов, направленных на социальные нужды. Социальная сфера представляет собой не только сферу конечного потребления. На опыте развитых стран видно, что эффективная социальная политика является важным условием повышения производительности труда и эффективности использования трудовых ресурсов, обеспечения стабильного роста экономики в целом.
|
|
|
Сохранение эффективных социальных механизмов предполагает адаптацию существующих систем социальной защиты к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях.
В данном контексте можно привести множество примеров эффективного использования традиционных социальных институтов и принципов, которые в значительной степени самортизировали последствия перестройки. Такими механизмами являются, в частности, реализация предприятиями социозащитных функций; перенесение социальной помощи на уровень местного самоуправления, где стихийно стал реализовываться принцип адресности и адекватной поддержки, сохранение и развитие системы социальных услуг для наиболее нуждающихся (дома инвалидов и престарелых, приюты, социальные центры дневного пребывания, ночлежки и т.п.); развитие социального обслуживания на дому, бесплатные столовые и магазины для ветеранов и малоимущих и многое другое. Важно отметить, что многие специфические социальные институты, характерные для Советского Союза, вполне вписались в рыночные отношения и стали важными механизмами социальной защиты в новых условиях. Хотя есть многочисленные и обратные примеры. Яркой иллюстрацией последнего являются роль и место профсоюзов, абсолютно рыночного по своей природе института, который настолько оказался деформирован социализмом, что и после десятилетия рыночных реформ практически не играет никакой роли в защите социальных прав.
|
|
|
Все это, однако, не снимает потребность в значительной модернизации системы социальной защиты и социальных услуг. Основными направлениями модернизации, исходя из опыта других стран и теоретических представлений о сущности социального государства, должны стать широкое использование принципов солидарного и индивидуального страхования; обеспечение адресной социальной помощи, требующее создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств с помощью введения единого номера социального страхования; принятие и обеспечение реализации закона о минимальных социальных стандартах; сокращение категорий получателей социальной поддержки не по принципу нуждаемости и, самое главное, создание условий и мотивации для собственной активности нуждающихся по своему обеспечению. Важным элементом последнего становятся развитие системы социальных услуг, предоставляемых государством, по созданию социальной среды для инвалидов; профессиональному обучению и переобучению; занятости и организации соответствующей инфраструктуры (общественные работы, бизнес-инкубаторы, обеспечение самозанятости и пр.).
Модернизация социальных механизмов не может проходить без учета сложившейся социальной структуры. Принципиальным является то, что это именно модернизация, а не строительство на пепелище. Хорошим, хотя и печальным примером здесь может служить реформа системы медицинской помощи населению. Перевод массового медицинского обслуживания на страховые принципы привел к фактическому разрушению некогда общедоступного и сравнительно качественного бесплатного здравоохранения. И сегодняшние попытки исправить сложившуюся ситуацию через усиление страховых механизмов и национального пректа также обречены на провал, поскольку объективная реальность больших пространств, плохих дорог, дорогого транспорта создает естественный монополизм районной больницы или сельского медпункта на данной территории. У человека нет иного выбора медицинского учреждения, кроме того, которое находится там, где он живет, как бы плохо там его ни обслуживали.
Развал системы бытовых и рекреационных услуг населению (особенно в сельской местности) не компенсируется рынком. И этих услуг не будет, пока платежеспособность населения не сделает их рентабельными. В этом случае необходимы усилия государства не только по созданию условий роста доходов, но и по экономическому, фискальному и административному стимулированию такой деятельности.
Оценивая общую ситуацию в сфере социальных услуг, необходимо отметить, что происходит рыночное перераспределение потребления услуг во всех сферах. В условиях острого дефицита в России жилья и при значительном сокращении объемов строительства, растет объем его продаж. На обслуживание немногочисленных высокодоходных групп отвлекается существенная доля наиболее качественных ресурсов.
|
|
|
Государство, осуществлявшее в течение длительного времени патерналистскую политику по отношению ко всему населению, резко отказалось от ответственности за социальное положение населения. При этом сохранились огромные, экономически не обеспеченные, хаотически осуществляемые обязательства перед отдельными группами, зачастую возникшие в результате лоббистской деятельности данных групп.
Существующая сегодня система социальной защиты, созданная в 1991-98 гг., не только включает неэффективные, нерыночные механизмы, но и несет груз популистских решений этих лет. Кроме того, эта система была прочно привязана к условиям высокой инфляции, что было совершенно оправданно в тот период времени. В частности это проявляется и сегодня в жесткой привязке социальных выплат к минимальной заработной плате, а не к прожиточному минимуму. Система привязки выплат к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ) создавалась, когда для индексации всех социальных выплат достаточно было законодательно установить новый МРОТ. Однако в условиях относительно низкой инфляции данная система просто неработоспособна и является достаточно расточительной[145]. Многие социальные выплаты имеют сплошной характер и не связаны с оценкой реальной нуждаемости. В период высокой инфляции и невозможности проведения денежных компенсаций возникло вслед за ростом цен на многие виды услуг значительное количество льгот для большинства населения, которые в настоящее время не играют никакой социально-защитной функции, но создают значительную нагрузку на бюджеты всех уровней.
Как показала практика введения Федерального закона № 122-ФЗ упорядочить все льготы политически трудно, но объективно совершенно необходимо. Без замены существующей системы социальных пособий и льгот на четко разделенные три категории:
· для объективно нуждающихся;
· по профессиональному признаку;
· льготы за особые заслуги;
с жестким разграничением источников их финансирования включая муниципальный уровень дальнейшая модернизация социальной защиты невозможна.
Широкое применение в современной России механизма социальных льгот (в натуральной форме в виде «соцпакета» или через ежемесячные денежные выплаты) требует четких теоретических представлений об их природе. Ряд авторов считают, что социальные льготы представляют «собой социальные гарантии отдельным категориям населения»[146]. Это утверждение делается на основании того, что социальные льготы как и социальные гарантии предоставляются без учета индивидуальной нуждаемости и обеспечиваются за счет бюджета. На наш взгляд, совпадение этих формальных признаков социальных льгот и социальных гарантий не может служить основанием их отождествления, поскольку эти механизмы обеспечивают решение разных задач. Если социальные гарантии являются формой социальной защиты граждан, препятствуют снижению определенных социальных показателей и при этом обладают гибкостью, зависят от финансовых возможностей бюджета, а также имеют тенденцию к увеличению своих значений, то социальные льготы могут рассматриваться как механизмы социальной защиты весьма условно, только для отдельных социально-демографических групп, без связи с реальной нуждаемостью и как временная мера. По сути - это форма безадресного предоставления социальных благ и услуг по политическим (популистским) мотивам. В любом случае социальные льготы могут рассматриваться как суррогатный механизм социальной защиты.
Тот факт, что российская система социальной помощи изначально не была нацелена на смягчение бедности, а предназначалась для предоставления льгот и пособий за определенные заслуги нескольким немногочисленным категориям населения и продолжающееся воспроизводство этого принципа, является не просто продолжением социальной идеологии большевиков, но и существенным препятствием строительства социального государства.
Другими существенными особенностями российской системы социальной защиты, требующими коррекции, являются «плоское» распределение социальной помощи – без различий между бедными и теми, кого нельзя отнести к этой категории; незначительный размер социальных пособий (в 1997 г. вся система социальной поддержки покрывала около 4% средств, недостающих для преодоления бедности) и ограниченность предоставляемой помощи (в том же 1997 г. 87% малоимущих не получали никакой социальной поддержки). Другой показатель, принятый в международной практике, – процентная доля социальной помощи, получаемой нижним децилем населения – составляет в России только 8% по сравнению с 20% и 27% в Польше, Венгрии и Болгарии и 35% в Эстонии).
Прояснение проблем и противоречий современного социального развития, а также соответствующих альтернатив создает предпосылки для объективирования интересов различных групп, определения эффективности действующих социальных механизмов, структурирования субъектов социальной политики и выработки на основе системы приоритетов целостной социальной политики.
Одним из принципиальных положений модернизированной социальной политики должен стать заявительный механизм оказания социальной помощи. Пример автоматической выплаты пособия на ребенка независимо от уровня дохода родителей, который автору удалось перевести на заявительный принцип, что позволило значительно сократить расходы на эти цели, повысить уровень пособий и обеспечить своевременность их выплат, достаточно показателен. Смысл заявительного механизма в том, что социальные выплаты не навязываются, а предоставляются только тем, кто их просит и в них нуждается.
В этой связи особенно показательна ситуация с выплатой пособий по безработице. Организация общественных работ практически везде наталкивается на устойчивое нежелание безработных заниматься этим даже за дополнительную плату. Мало того, отдельные регионы одновременно просят об увеличении фонда занятости и разрешение на дополнительное привлечение иностранной рабочей силы. Поощрение иждивенческих настроений современной системой социальной защиты - главный ее недостаток, тормоз модернизации.
Вся система социальной защиты, будь то социальные пособия, социальная помощь, социальные выплаты и льготы, носит по сути нестраховой характер, поскольку нет связи взносов и выплат, дифференцированных по суммам и периодам накопления, уровня риска, и нарушена солидарность между плательщиками и получателями.
В результате исчезает ответственность субъектов социальной защиты за минимизацию социальных рисков, перестает действовать механизм саморегуляции социальной системы, происходят вынужденная централизация и огосударствление социальной защиты. Государство, уклоняясь от создания действительного социального страхования, вынуждено брать на себя дополнительные функции и увеличивать нагрузку на бюджет.
Попытка сохранить после развала Советского Союза нерыночную систему социальной защиты, сейчас уже в этом есть уверенность, закончилась провалом. То, что мы имеем в области социальной защиты сегодня, неприемлемо ни для консолидированного государственного бюджета, ни для населения. Есть три возможности дальнейшей модернизации социальной политики в области социальной защиты и социальных услуг:
· продолжать развивать существующую систему, устраняя ее несуразности и плодя новые, совершенствуя межбюджетные отношения и социальные трансферты на основе минимальных социальных стандартов, вводя частичную адресность, упорядочивая льготы и прочее, и прочее;
· начать создавать систему социальной защиты в новых рыночных условиях. Для этого обратиться к мировой практике, взять на вооружение рекомендацию МОТ № 67 от 1944 г., определившую тенденцию к созданию единой системы социальной защиты на основе социальной помощи и социального страхования и обозначившую необходимость предоставления социальных гарантий отдельным группам. Создать условия для действительного исполнения ратифицированных нами 102 Конвенции МОТ (1952г.) «О минимальных нормах социального обеспечения», 118 Конвенции (1962г.) «О равноправии в области социального обеспечения», 128 (1967г.) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», 167 (1983г.) «О сохранении прав в области социального обеспечения» и рекомендаций Всемирного Банка по программам СПАЛ и СПИЛ, использовать опыт модернизации европейских стран после Второй мировой войны и некоторых стран Восточной Европы после развала соцлагеря;
· не начинать модернизацию с позиций пятидесятилетней для остальных стран давности. На полувековом пути строительства социального государства наряду с успехами во всех странах было и много ошибок, анализ которых давно сделан. Путь, который проделали большинство стран Европы от послевоенной разрухи к государству всеобщего благоденствия и от него к либеральному социальному государству с социально-ориентированной рыночной экономикой, был весьма сложен и полон ошибок. Главный вывод этого опыта, что в конечном счете каждая страна в настоящее время имеет свою национальную модель социального государства. При наличии общих свойств и набора социальных функций каждая страна использует свои механизмы достижения социальных целей, связанные с социо-культурной, экономической и политической спецификой каждого государства. Многие механизмы одинаковы, очень близки, хотя, как правило, и имеют различия, как имеют различия формы солидарности и справедливости, но при всем единстве целей социальных государств у каждого из них свой путь к ним.
Какую из этих трех возможностей выберет Россия, предсказать очень трудно. Ясно одно, что к социальному государству может привести только третий путь, собственный путь России, учитывающий собственную, исторически сложившуюся социальную практику, предполагающий адаптацию сложившихся механизмов к рынку и запуск новых собственно рыночных механизмов, использующий накопленный опыт других стран.
|
|
|
