 |
Глава 18. Социальное государство в условиях федерации
|
|
|
|
Важное значение для формирования и развития социального государства в Российской Федерации имеет структура самого государства. Любая идеология и любой опыт других стран, внедряемые в России, будут деформированы реальными свойствами существующей государственной структуры, и, как показывает многовековой опыт, самые общие и объективные закономерности приобретут трудно узнаваемый вид. При этом имеются в виду не поэтические абстракции, а вполне конкретные особенности отношений между иерархическими уровнями государственной власти: центром и периферией; климатическими и географическими зонами; экономической специализацией регионов; социо-культурными особенностями национальных образований, мегаполисов, крупных и мелких городов, села; этническим и другим цивилизационным разнообразием.
Россия является самой многосубъектной федерацией в мире, где среди 89-субъектов представлено шесть их видов. Существующие закрепленные в Конституции разные права и полномочия субъектов, вплоть до наличия собственных Конституций республик, делают Россию асимметричной федерацией. Политическая асимметрия дополняется серьезными различиями в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Глубокие социально-экономические и культурные различия между регионами России ставят под сомнение саму возможность реализации единой государственной социальной политики, существование общих социальных стандартов и осуществление государством единого набора социальных функций. Характеристики жизни в Москве даже по набору показателей в принципе не сравнимы с характеристиками быта и социальной ситуацией жителей, например, Корякского автономного округа, сибирского побережья Ледовитого океана, поселков в тундре и восточно-сибирской тайге. Они не сравнимы и с жизнью в малых городах Европейской части России и сельской местности. Бросающиеся в глаза различия существуют на расстоянии менее сотни километров в рамках одного субъекта, например, в подмосковных Химках или Красногорске и Рузе или Волоколамске.
|
|
|
В то же время государство едино, а значит, не может не объективировать свои сущностные свойства на всем своем пространстве и на всех уровнях власти. Задача исследования – ответить на вопрос: какие механизмы обеспечивают или должны обеспечивать одинаковую ответственность государства независимо от географических координат и единый набор функций?
В федеративном государстве само государство является многосубъектным. Функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Способом распределения является: конституционное распределение пределов (предметов) ведения Федерации и их совместного ведения (ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации).
К исключительному ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития (п. «е» ст. 71). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита отдельных категорий населения, включая социальное обеспечение (пп. «е» ст. 72).
Предметы ведения субъектов Российской Федерации не имеют прямого конституционного закрепления, а лишь руководствуется формулой «вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают на своей территории всей полнотой государственной власти»
Конституционная модель разграничения полномочий практически умалчивает о социальных функциях и ответственности местного самоуправления и необходимой для их реализации финансово-экономической базы. Эти вопросы стали предметом регулирования Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 73-ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
|
|
|
Функции федерального уровня власти по решению социальных вопросов также определены в Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.). Согласно этому закону Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики.
Система социальной защиты населения государством на федеральном уровне включает четыре главных направления:
· государственная социальная помощь на основе предоставления социальных пособий, льгот и компенсаций;
· пенсионное обеспечение;
· социальное обслуживание;
· социальная защита отдельных категорий населения (ветеранов войны, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; «чернобыльцев» и некоторые другие категории).
Социальная политика центра должна основываться на двух главных принципах – программно-целевом методе управления социальными процессами и социальном обслуживании интересов населения.
Федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики, устанавливают единую систему государственных минимальных социальных стандартов, разрабатывают федеральные целевые социальные программы, принимают меры по их реализации и определяют источники финансирования.
Субъекты Российской Федерации разрабатывают, реализуют и финансируют региональные целевые программы, организуют и предоставляют адресную социальную помощь, обеспечивают работу и финансирование учреждений социальной инфраструктуры, исходя из своих возможностей, решают весь комплекс проблем в области социальной защиты, труда, быта, занятости людей по месту их проживания.
|
|
|
На усмотрение субъектов Российской Федерации переданы полномочия по установлению некоторых льгот.
На муниципальный уровень передан целый ряд расходных обязательств в образовании, в области культуры, здравоохранении, социальной защите.
Однако социальные параметры территориальной дифференциации не в полной мере компенсируются субвенциями федерального бюджета и напрямую противоречат конституционным нормам, что лишает легитимности и другие аспекты внутренней политики государства, дезинтегрирует единое социальное пространство страны и порождает региональный сепаратизм.
Территориальная дифференциация, обусловленная природно-климатическими условиями, национальными и социально-историческими особенностями и т.п., сама по себе не является непреодолимым препятствием строительства социального государства. Проблема реализации единых социальных принципов социального государства состоит не в необходимости проведения различной социальной политики в разных регионах, социальная политика по своей сути вариативна, поскольку учитывает условия достижения целей, а в существенных социально-экономических диспропорциях между территориями, отсутствием единых норм удовлетворения социальных потребностей и разном объеме социальных прав граждан.
Исторически существующие территориальные различия в социальном положении граждан значительно усилились в последнее десятилетие, и эта тенденция продолжает нарастать.
Сложившаяся трехуровневая структура власти (федеральный, региональный и муниципальный уровни) и соответствующая им система управления социальными процессами и распределения социальных функций не представляет собой органическое единство социального государства, поскольку происходят пересечения компетенций, несовпадение распределения объемов ответственности и ресурсов, отсутствуют адекватные механизмы учета территориальных социально-экономических особенностей. По данным Е.Ш. Гонтмахера, «долю влияния федерального центра на формирование и реализацию социальной политики сегодня можно оценить в 20% (раньше не менее 90%), региональных властей – 70%, местного самоуправления –10%»[153]. Эти показатели существенно не изменились и после 2005 г. Гипертрофированная роль субъектов федерации не соответствует ни перевернутой пирамиде тоталитарной власти, ни правильной пирамиде демократического общества. Субъект федерации, с одной стороны, уже в силу межбюджетных отношений не обладает полной социальной субъективностью государства, а с другой, так же, как и федеральный центр, не может учитывать реальные особенности каждого географического пункта или домохозяйства.
|
|
|
Неадекватность федеральной социальной политики усугубляется осознанием и хорошо объяснимым нежеланием всех уровней власти обеспечить транспарентность бюджетного федерализма. В условиях дефицита средств на всю совокупность социальных трат и Минфин России, и губернаторы, и муниципальные власти заинтересованы в свободе использования целевых социальных трансфертов на текущие потребности. Можно понять губернатора, который тратит полученные из центра на зарплату бюджетникам деньги на ремонт котельных. Он не может допустить замерзание людей и домов зимой. Но в этом случае уже невозможно говорить о целенаправленной социальной политике и социальном федерализме. Это жизнь в условиях чрезвычайного положения, а не система удовлетворения социальных потребностей людей в социальном государстве. Если Российская Федерация последние 15 лет живет в условиях чрезвычайного положения, и из 88 субъектов только 11 являются финансовыми донорами, то невозможно говорить о построении социального государства без решения проблем финансирования единого социального пространства на всей территории.
Существенная дифференциация доходов по географическому признаку, неодинаковая доступность социальной поддержки, разный уровень косвенных налогов для различных территорий не просто нарушают существующие конституционные принципы, но делают невозможным прогрессивное развитие государства и повышение эффективности его социальной политики.
Приходится констатировать, что большинство основополагающих принципов социального государства существенно деформируются в условиях отсутствия учета территориальных особенностей. И это относится даже к наиболее законодательно обеспеченным общегосударственным стандартам. Например, социальные и трудовые пенсии, даже с учетом повышающих коэффициентов северян, из-за региональной дифференциации цен обладают различной покупательной способностью на разных территориях.
|
|
|
Существующая система регулирования цен на газ ставит в неравное положение жителей. Так, в 2005 г. средние тарифы на тепло для газовых котельных составляли 250-300 руб./Гкал, а для жидкостных и твердотопливных котельных на Камчатке или в Якутии – 2000-5000 руб/Гкал. Система социальных услуг и социальных пособий, обеспечиваемая местными бюджетами, имеет разные возможности в дотационных субъектах и донорах. Бедные в Дагестане в 40 раз менее обеспечены, чем бедные в Москве.
Еще одной важной проблемой регионализации социальной политики является то, что необходимые средства, как показывает С.Артаболевский, «чаще всего концентрируются в столицах, административных ценстрах республик и областей, не доходя до муниципального уровня»[154], где только и возможен учет действительного положения объектов социальной поддержки.
Система социальных бюджетов в ходе реформ имеет четко выраженную тенденцию передачи все большего количества социальных функций и ответственности на региональный и местный уровни при концентрации доходов на федеральном уровне. Идеология реформ, имеющая выраженную либеральную направленность, сознательно была ориентирована на снижение роли государства в социальной политике и ожидание, что сформировавшаяся рыночная экономика сама по себе создаст механизмы социальной самозащиты и адаптации населения. Это привело к стремлению снизить государственное финансирование социальной сферы и переносу центра тяжести финансирования социальных расходов всех уровней на доходы и сбережения граждан через механизм целевого аккумулирования средств населения специализированными финансовыми фондами – пенсионными, социального страхования, медицинского страхования и занятости. В 2000 г. это стремление обрело форму единого социального налога на фонд оплаты труда.
Перераспределение компетенции и ответственности между структурными уровнями государства началось с ломки сложившейся в СССР системы обеспечения социальных благ и предоставления социальных услуг. В СССР, где основными субъектами удовлетворения социальных потребностей были предприятия и организации, содержащие значительную часть социальной инфраструктуры (жилищный фонд, детские дошкольные учреждения, оздоровительные лагеря и профилактории, медицинские учреждения, спортивные и культурные сооружения, школы и рекреационные объекты), существовала жесткая привязка социальной политики к территории и финансовым возможностям.
Муниципализация социальной сферы создала новую систему отношений как по вертикали (федерация – регион – муниципальное образование), так и по горизонтали (местные органы власти – предприятие – население). При этом вертикальные отношения стали определяющими, поскольку это прежде всего бюджетные отношения, а на содержание социальных объектов расходуется каждый шестой рубль консолидированного бюджета[155]. При этом данная нагрузка крайне неравномерно распределяется по регионам. В. Кабалина, Т.Сидорина приводят данные за 1998 год, которые показывают разрыв показателей разных субъектов более чем в 300 раз (табл. 11).
| Таблица 11 | ||
| Финансирование объектов социальной сферы, переданных на баланс городских бюджетов, в отдельных городах/регионах | ||
| Город/регион | % от местных налоговых поступлений | % от суммы федеральной поддержки |
| Москва | 0,7 | 0,6 |
| Ямало-Ненецкий автономный округ | 3,8 | 3,7 |
| Республика Башкортостан | 4,1 | 4,0 |
| Ханты-Мансийский автономный округ | 5,8 | 5,6 |
| Санкт-Петербург | 5,8 | 5,6 |
| Нижний Новгород | 7,0 | 6,4 |
| Республика Калмыкия | 128,8 | 42,9 |
| Республика Дагестан | 137,5 | 30,5 |
| Костромская область | 179,1 | 6,7 |
| Корякский автономный округ | 242,6 | 71,3 |
| Республика Ингушетия | 250,01 | 53,4 |
Передача всей социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового Кодекса, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне. Ситуация продолжает усугубляться четко выраженной тенденцией к отставанию роста доходов и заработной платы от роста стоимости социальных услуг. Например, суммарная стоимость услуг ЖКХ по стране за 2002 г. увеличилась для населения в 1,7 раза (со 170,6 млрд. до 293,5 млрд. руб.), тогда как фонд заработной платы и доходы местных бюджетов возросли в 1,3 и 1,4 раза.
Перераспределение полномочий субъектов государственной социальной политики произошло и продолжается при отсутствии нормативов социальных обязательств государства на разных уровнях и их обеспечением из соответствующих бюджетов.
Поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов. В настоящее время это дотирование происходит через передачу с федерального уровня в адрес субъектов Российской Федерации средств, необходимых для осуществления их полномочий. Федеральные органы государственной власти наделены полномочиями по установлению порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Федеральные органы государственной власти вправе определять основы формирования доходов и осуществления расходов всех уровней. Они определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств не только федерации, но и её субъектов, если для финансового обеспечения этих расходных обязательств в адрес бюджетов субъектов Российской Федерации предварительно были переданы субвенции из федерального бюджета.
Большое значение здесь смогли бы сыграть единые социальные нормативы как основа объективной оценки положения дел на территории. Также необходимо обеспечить целевое использование трансфертов. Трансферты могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы при их недостаточности в местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного минимального уровня социальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства – обеспечение конституционных прав населения на всей территории страны.
Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальных функций и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее развитие социального государства в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве.
Одной из возможных концепций необходимой модернизации может стать сама теория социального государства, позволяющая определить исходные принципы, цели и механизмы, диктуемые объективными свойствами развитых форм социального государства.
Переходный характер российской экономики предполагает общественное согласие, оформленное в виде среднесрочной программы социально-экономического развития, сценарных планов предстоящего бюджетного года, целевых правительственных программ относительно конечных и промежуточных результатов реформ, способов их достижения, требуемых ресурсов и возможных рисков. Безусловно, это идеализация общества и власти. Реализация данного требования предполагает единство научных представлений о социально-экономической реальности и оформление этих представлений в идеологию, что практически недостижимо. Однако, сценарные планы и среднесрочная программа реально существуют и ежегодно корректируются, на их основе принимаются бюджеты и происходит изменение законодательства. Всем очень хочется верить, что хаосу реформ противостоит целенаправленная воля.
Одним из способов научного обеспечения политических решений является изучение соответствия жизненных реалий теоретическим моделям. В частности, задача построения социального государства, закрепленная в Конституции Российской Федерации, требует детального анализа расхождений между сложившимися представлениями о социальном государстве и практикой.
Существующая в России в настоящее время система федеративных отношений не реализует принцип общедоступности социальных благ; деформирует правовую основу социальной деятельности государства (не обеспечивает реальные социальные права). Принятая законодательная база, не учитывающая региональные особенности, не обеспечивает реализацию провозглашенных норм; содержит различные основания социальной защиты, предполагающие перекрестное финансирование и рассогласование прав и ответственности; допускает несовпадение федеральных и региональных норм. Социальные бюджеты не покрывают взятые на себя государством обязательства. Система социальной защиты не обеспечивает требуемый уровень. Предпринимаемые государством меры не достаточны для поднятия благосостояния граждан и наконец, совершенно не неэффективны меры по созданию условий для повышения роли муниципальных образований. То есть можно констатировать, что весь выделенный нами набор константных признаков социального государства в настоящее время реализуется не в полной мере, чему в значительной степени способствует неурегулированность федеративных отношений.
Среди задач межбюджетных отношений в социальной сфере в качестве основных можно выделить:
· обеспечение и гарантии конституционных прав граждан в области труда, занятости, социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
· улучшение демографической ситуации, снижение детской смертности и смертности граждан в трудоспособном возрасте;
· финансовое обеспечение минимальных социальных стандартов;
· формирование системы доходов, обеспечивающей каждому уровню возможность необходимых расходов;
· обеспечение справедливого распределения доходов и уменьшения их географической дифференциации.
Основой бюджетного федерализма должно являться положение, согласно которому каждый уровень власти должен располагать полномочиями из собственных источников, необходимых для финансирования расходов по возложенным на него социальным обязательствам. В соответствии с этим постулатом финансирование социальной сферы в социальном государстве должно представлять собой распределение ответственности по реализации социальных функций между уровнями власти, принятие и законодательное закрепление государственных социальных стандартов, определение потребностей каждого государственного субъекта социальной политики в финансировании для обеспечения социальных стандартов, относящихся к его компетенции, и предоставление каждому субъекту доступа к необходимым ресурсам и системе доходов.
Можно выделить три основных причины, по которым это не реализуется в Российской Федерации. В условиях переходной экономики проявляется объективная тенденция к централизации власти и концентрации ресурсов наряду со стремлением делегировать ответственность за состояние социальной сферы на нижние уровни власти. На стремление сократить социальные расходы всех уровней не повлиял даже профицит федерального бюджета Российской Федерации последних 5 лет.
Можно согласиться с мнением ряда авторов (Жильцов Е.Н., Ахинов Г.А.), что в основе распределения социальной ответственности между структурными уровнями власти лежит отнесение социальных услуг к «чистому общественному благу» и к «социально-значимым (смешанным) благам». К «чистому общественному благу» относятся единые федеральные социальные нормы и социальные факторы макроэкономики, связанные с социальной природой самого рынка (обеспечение занятости, социальной защиты, пенсионная система, социальное страхование, возмещение ущерба и т.п.). Обеспечение общественного блага является ответственностью федерального уровня.
Социально значимые блага являются прерогативой региональной власти или органов самоуправления, «так как децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работы по удовлетворению данных социальных потребностей».
В связи с проблемой распределения между уровнями власти социальной ответственности необходимо отметить, что принципы государственного бюджетирования также требуют коррекции в социальном государстве. Соотношение доходов от федеральных и местных налогов непосредственно связано с принятием или непринятием концепции социального государства.
Принцип распределенной ответственности предполагает, что величина социальных обязательств каждого уровня должна соответствовать полномочиям по обеспечению бюджетных поступлений и специальных сборов. Возможные решения состоят в предоставлении соответствующему структурному уровню власти право самому определять собственные налоговые базы, ставки налогов и вводить местные налоги и специальные платежи.
В этом случае региональные и местные власти стоят перед необходимостью аргументации дополнительного налогового бремени и постоянного учета эффективности социальных программ. Возникает обязанность постоянно объяснять избирателям, что предоставляемые блага важнее, чем сокращение налогов, и имеющиеся финансовые ресурсы расходуются целевым образом. С другой стороны, в случае местных налогов и сборов более очевидной для населения становится связь между количеством и качеством социальных услуг и необходимыми затратами, что способствует развитию гражданской ответственности, открытости власти и демократии. Недостаток данного подхода заключается в нарушении конституционного принципа равных прав и обязанностей для всех граждан, которые подрывает избыточная местная фискальная система.
Другим решением является унификация на федеральном уровне всех налогов и сборов и введение единой нормы распределения доходов между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением. Такой подход в значительной мере снимает с нижележащих уровней ответственность за невыполнение социальных обязательств, поскольку всегда есть возможность объяснить, что средств было предоставлено недостаточно. Возможность снятия с себя ответственности за некачественные и не в полной мере предоставленные населению социальные услуги возникает и при прямых трансфертах на эти цели в дотационные регионы.
При распределенных налогах и прямых дотациях так же не решается проблема равных прав граждан. Экономически более развитые и ресурсные регионы и при равных нормативах распределения налоговых поступлений имеют разные объемы бюджетов и разные возможности для патернализма. Жители Москвы и Тюменских национальных округов находятся в значительно лучшем положении, чем российские граждане, живущие в других регионах.
Из приведенного выше анализа следует, что построение социального государства в условиях асимметричной федерации и при значительных различиях в уровнях социально-экономического развития регионов требует дополнительных политических и организационных усилий, связанных с необходимостью усиления демократических принципов федерализма, развитием гражданского общества и консолидированной государственной социальной политики.
В условиях асимметричной федерации, которой является Россия, построение социального государства неминуемо должно следовать ряду принципов, которыми являются:
· распределение и законодательное оформление социальных функций по разным уровням государственного управления;
· передача максимального набора социальных функций государства на уровень местного самоуправления;
· распределение консолидированного социального бюджета между структурными уровнями власти в соответствии с распределенной ответственностью по реализации социальных функций и нормативами федеральных гарантий;
· законодательное установление государственных социальных минимальных стандартов;
· закрепление за федеральными органами государственной власти ответственности за установление федеральных социальных нормативов и их достижение;
· создание необходимых экономических и административных предпосылок к выравниванию социальных и экономических условий всех регионов;
Исходить из того, что «модель асимметричной федерации продуцирует не различие коренных прав человека и гражданина на территории тех или иных субъектов Российской Федерации, а лишь различные экономико-правовые механизмы их обеспечения.
|
|
|
