 |
Глава 17. Социальные стандарты, политика доходов и реформа оплаты труда
|
|
|
|
Наряду с качественными характеристиками социального государства существуют и количественные индикаторы выраженности его свойств. К ним относятся различного рода индексы и стандарты. Количественные социальные показатели имеют не только сравнительное значение и несут функцию нормативов социальной политики, но и являются ориентирами качественного развития и задающими уровни структуры факторами.
Одним из наиболее используемых интегральных количественных показателей является принятый в системе ООН индекс развития человеческого потенциала. Он суммарно оценивает уровень здоровья и продолжительности жизни, уровень грамотности взрослого населения и охват населения учебными заведениями, ВВП на душу населения. Индекс развития человеческого потенциала служит показателем для международного сопоставления уровня и качества жизни населения. В России он иногда применяется для межрегиональных сопоставлений. В настоящее время по данному индексу возможно сравнение большинства стран мира (табл. 4). В течение последних лет среди 174 стран мира Россия занимает устойчивое 67–71-е место (В.М. Бобков, 2002).
Помимо интегральных показателей качества жизни, в практике социального управления важное значение имеют конкретные индикаторы развития отдельных составляющих социальной сферы. К таким индикаторам прежде всего следует отнести:
· прожиточный минимум;
· среднедушевой доход;
· размеры социальных выплат, пенсий, стипендий, заработной платы;
| Таблица 4 | ||||||
| Страны, входившие в разные годы в первую тридцатку по индексу человеческого развития Согласно программы развития ООН (ПРООН, UNDP) | ||||||
| Ранг по ИЧР | 1975 г. | 1980 г. | 1985 г. | 1990 г. | 1995 г. | 2000 г. |
| 1. | Швейцария | Швейцария | Канада | Канада | Канада | Норвегия |
| 2. | Дания | Исландия | США | США | Австрия | Швеция |
| 3. | Канада | США | Исландия | Исландия | Бельгия | Канада |
| 4. | Швеция | Канада | Япония | Япония | Норвегия | Бельгия |
| 5. | США | Япония | Швейцария | Швейцария | США | Австралия |
| 6. | Исландия | Норвегия | Норвегия | Нидерланды | Швеция | США |
| 7. | Нидерланды | Дания | Нидерланды | Норвегия | Япония | Исландия |
| 8. | Норвегия | Нидерланды | Дания | Франция | Нидерланды | Нидерланды |
| 9. | Япония | Швеция | Швеция | Бельгия | Исландия | Япония |
| 10. | Новая Зеландия | Финляндия | Франция | Великобритания | Финляндия | Финляндия |
| 11. | Франция | Бельгия | Бельгия | Швеция | Франция | Швейцария |
| 12. | Бельгия | Австралия | Австралия | Дания | Швейцария | Франция |
| 13. | Австралия | Германия* | Финляндия | Австрия | Люксембург | Великобритания |
| 14. | Великобритания | Финляндия | Германия* | Австралия | Австрия | Дания |
| 15. | Австрия | Новая Зеландия | Австрия | Германия* | Финляндия | Австрия |
| 16. | Финляндия | Австрия | Новая Зеландия | Люксембург | Дания | Люксембург |
| 17. | Люксембург | Великобритания | Люксембург | Италия | Германия | Германия |
| 18. | Италия | Италия | Великобритания | Великобритания | Новая Зеландия | Ирландия |
| 19. | Испания | Люксембург | Италия | Испания | Италия | Новая Зеландия |
| 20. | Ирландия | Испания | Испания | Новая Зеландия | Испания | Италия |
| 21. | Греция | Ирландия | Ирландия | Ирландия | Ирландия | Испания |
| 22. | Израиль | Греция | Греция | Греция | Израиль | Израиль |
| 23. | Аргентина | Израиль | Израиль | (Гонконг) | (Гонконг) | (Гонконг)** |
| 24. | Венгрия | Россия* | Россия* | Израиль | Греция | Греция |
| 25. | Уругвай | Багамские о | (Гонконг) | Кипр | Кипр | Сингапур |
| 26. | (Гонконг) | Кипр | Кипр | Словения* | Сингапур | Кипр |
| 27. | Румыния | Аргентина | Багамские о-ва | Чехия | Португалия | Южная Корея |
| 28. | Кувейт | (Гонконг) | Словения* | Мальта | Южная Корея | Португалия |
| 29. | Коста-Рика | Венгрия | Аргентина | Россия* | Словения | Словения |
| 30. | Португалия | Латвия* | Венгрия | Багамские о-ва | Мальта | Мальта |
| 31-Россия | 67-Россия | 62-Россия | ||||
| В 2001 г. Россия заняла 55-е место * В отмеченные годы эти страны существовали в других границах, чем в 1995 г. и 2000 г., либо были в составе других стран. |
|
|
|
|
|
|
· индекс потребительских цен;
· дефлятор;
· уровень безработицы;
· коэффициент Джини (соотношение децилей наиболее и наименее обеспеченного населения);
· минимальная заработная плата;
· первый разряд единой тарифной сетки (ЕТС);
· пенсионный возраст;
· ставка единого социального налога или суммарные платежи в государственные социальные фонды;
· доля коммунальных платежей по отношению к суммарным доходам.
Этот перечень можно было бы существенно расширить, поскольку, с одной стороны, каждое направление социальной политики может быть конкретизировано более частными нормативами, а с другой, существует тенденция, еще со времен СССР, подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы.
С позиции социального государства существует принципиальная разница, используются ли в качестве стандартов технические характеристики или сущностные социальные показатели.
В первом случае отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. Во втором случае социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества.
Примером технических социальных стандартов, принятых еще Постановлением Госплана СССР 1988 г. «О разработке социальных норм и нормативов», могут быть:
· количество коек в больничных учреждениях на 10 тыс. жителей;
· число жителей на одну аптеку;
· число дошкольных учреждений на 1000 детей дошкольного возраста;
· наполняемость классов в общеобразовательной школе;
· число мест в клубных учреждениях на 1000 жителей;
· число экземпляров книг, газет, журналов на одну семью;
· обеспеченность населения квартирами;
· потребление населением основных групп пищевых продуктов.
|
|
|
Реальный перечень технических социальных стандартов был огромен, поскольку каждые категории детализировались по позициям до отдельного предмета. Определялось, сколько должно приходиться на семью или человека сахара, картофеля, арбузов, носков, утюгов, телевизоров. И так по всем категориям товаров и услуг.
Нетрудно заметить, что при всей важности технические социальные стандарты они ни в коей мере не определяют содержание социальной политики. Можно и нужно бороться за количество коек в больнице, обеспеченность семей жильем и количеством библиотек на 10 тыс. населения, но сами эти показатели ничего не говорят о качестве медицинского обслуживания, реальной возможности получить жилье и реальной потребности людей к посещению библиотек.
По сути технические социальные показатели имеют только ограниченные задачи учета. Попытка считать их целями социальной политики является экономическим редукционизмом представлений о социальном или желанием уйти от решения реальных социальных проблем.
Реализация социальным государством своих функций может осуществляться только с использованием показателей, отражающих собственно социальный эффект конкретной деятельности. В этой связи можно привести определение «социального норматива», данное Ж. Тощенко еще в 1980 г. Социальный норматив – «это научно обоснованная количественная и качественная характеристика оптимального состояния социального процесса (или одной из его сторон), полученная на основе учета объективных закономерностей общественного развития и возможностей государства и направленная на максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей, всестороннее развитие личности». В этом случае социальный норматив становится эталоном оценки эффективности реализации социальных функций и целью социальной политики, необходимым элементом управления социальной сферой.
Социальные стандарты являются ориентирами при выработке социально-экономической политики, основой распределения ресурсов, формой социальных гарантий и обязательствами государства перед народом.
|
|
|
Принятое в 1997 г. Постановление Правительства Российской Федерации «О государственных минимальных социальных стандартах» определяло, что социальная стандартизация является сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти.
Необходимо отметить, что существуют разные виды социальных стандартов. Они могут иметь вид сложившихся представлений о приемлемом или желательном уровне и качестве жизни или законодательно установленных нормативов. Они могут иметь обязательный или рекомендательный характер.
Подробная классификация социальных стандартов дается А. Кудрявцевой, которая выделяет три группы стандартов. К первой группе относятся нормы, связанные с обеспеченностью населения услугами социальной инфраструктуры, их цель поддерживать приемлемый уровень потребления. Вторая группа содержит нормы обеспеченности бюджетных учреждений ресурсами. Третья группа включает социальные нормативы обеспеченности населения различными учреждениями социальной инфраструктуры. В каждой из групп выделяется три значения, соответствующие разным уровням обеспеченности – минимальному, среднему и рациональному. Социальные нормы могут иметь денежное и натуральное выражение[147].
Большинство социальных стандартов являются обязательствами государства перед различными группами населения и обеспечиваются за счет бюджета. Государственные социальные стандарты устанавливаются через официальные нормативно-правовые акты, после чего становятся обязательными для применения на всей территории страны. Размеры установленных государством нормативов должны пересматриваться в зависимости от финансовых возможностей государства и темпов инфляции.
В установлении государственных социальных стандартов существует два подхода, в соответствии с которыми государственные социальные нормативы разделяются на две группы. Первая - это стандарты, ориентированные на обеспечение минимальных социальных гарантий. К ним относятся:
· прожиточный минимум различных категорий населения;
· минимальный размер оплаты труда;
· ставка первого разряда единой тарифной сетки;
· минимальный размер пенсий;
· минимальные значения ряда социальных пособий;
· нормы обеспечения бесплатными образовательными и медицинскими услугами;
· нормативы социального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей, и другие категории населения.
Ко второй группе относятся «рациональные» или средние стандарты, являющиеся индикаторами реально сложившейся социальной ситуации и нормами социального благополучия. К этой группе стандартов относятся, например:
|
|
|
· средняя заработная плата;
· средний размер пенсий;
· средняя обеспеченность жильем;
· среднедушевой доход;
· средние значения показателей качества жизни.
В отличие от нормативов первой группы стандарты второй группы, как правило, не являются нормами, а выступают именно как индикаторы уровня удовлетворения социальных потребностей.
Различия между стандартами первой и второй групп заключаются в их разном предназначении.
Минимальные социальные стандарты являются государственными гарантиями выживания людей. Закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», предложенный автором и принятый в 1997 г., определяет, что прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнеспособности. Другими словами, потребительская корзина, лежащая в основе прожиточного минимума (закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» принят в 1999 г.) является минимальной критической нормой жизнеобеспечения человека, она обеспечивает не достойную жизнь, а физическое выживание. Очевидно, что минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, минимальный среднедушевой доход, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку если этот уровень обеспечения не достигнут физическое существование невозможно.
Особо необходимо отметить парадоксальность продолжающейся борьбы в течение всего последнего десятилетия за минимальный размер оплаты труда, равный прожиточному минимуму. Прожиточный минимум не может обеспечить воспроизводство рабочей силы - по своему значению он изначально ниже. И этот лозунг левых сил и профсоюзов выглядит достаточно нелепо. Хотя еще более трагичной является политика в области оплаты труда, которая и не стремится к приведению минимальной оплаты труда, минимальных пенсий и минимальных пособий к прожиточному минимуму.
Политика прожиточного минимума характерна не только для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, но свойственна и развитым странам – минимальный гарантированный доход (МГД) во Франции и вэлфэр (государственное пособие, обеспечивающее минимальный прожиточный уровень) в США. П. Розанваллон (1997 г.) отмечает, что МГД является правом, поскольку его можно интерпретировать как институализацию особого рода социального долга. Общество не может допустить смерть инвалида из-за того, что он не имеет средств к существованию. Во Франции система минимального гарантированного дохода существует с 1988 г. В США вэлфэр до сих пор является универсальной формой социального вспомоществования.
Минимальные социальные стандарты по содержанию являются исходной точкой для социальной политики. Их экономическое государственное обеспечение не подвергается сомнению, а роль социального государства сводится к сокращению количества людей, имеющих доход ниже прожиточного минимума.
Парадоксальная ситуация складывается, когда значительная часть населения страны (до 55% в отдельные годы в Российской Федерации) живет за чертой прожиточного минимума (табл. 5). Очевидно, что в этом случае значительная часть социальных функций государства деформируется, поскольку социальная политика становится деятельностью по выходу из кризиса, «тушением пожара», а не строительством здания и обеспечения комфортной жизни жильцов. В этих условиях основные принципы социального государства могут проявляться только в редуцированном виде или в декларативной форме.
| Таблица 5 | ||
| Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума | ||
| Год | Численность населения | |
| млн. человек | в % общей численности населения | |
| 6,1 | 4,1 | |
| 35,8 | 24,0 | |
| 46,9 | 31,4 | |
| 33,3 | 22,4 | |
| 36,6 | 24,7 | |
| 32,9 | 22,0 | |
| 31,5 | ||
| 69,9 | 47,9 | |
| 41,2 | 28,3 | |
| 41,9 | 28,9 | |
| 39,4 | 27,3 | |
| 34,6 | 24,2 | |
| 29,3 | 20,3 | |
| 25,5 | 17,8 |
Очевидно, что и проведение социальных реформ в этой ситуации имеет свои особенности, особенно важные для стран с переходной экономикой, поскольку старые механизмы в определенной степени разрушены, а новые еще не созданы. В условиях массовой нищеты главной задачей государства становится недопущение наличия категории людей, находящихся за гранью выживания, и создание условий для повышения уровня жизни всего населения. Именно уровень жизни становится интегральным стандартом в условиях социально-экономического кризиса.
В то же время собственно социальными стандартами социального государства могут быть только рациональные, средние стандарты. Они являются показателями уровня развития социальных функций и служат гарантиями достойного (приемлемого для человека в конкретной социокультурной среде) качества жизни. Деятельность социального государства направлена на обеспечение и развитие именно средних показателей, характеризующих жизнь абсолютного большинства населения, именно эти граждане являются целью его социальной политики.
О том, что средние стандарты жизни и прежде всего среднедушевой доход являются основой политики социального государства, свидетельствует опыт последнего десятилетия большинства развитых стран, которые после отказа от модели общества всеобщего благоденствия повсеместно предприняли попытку переориентации социальной политики от минимальных социальных стандартов к стандартам приемлемого уровня жизни.
Государство всеобщего благоденствия исходило из тезиса, что «общество достаточно богато, чтобы позаботиться об отверженных», и взятой на себя ответственности за тех, кто в силу физической или умственной неполноценности или же в результате несчастного случая не имеет доступа к рынку труда. Однако система социального обеспечения, ориентированная на конъюнктурные риски, не способна брать на себя длительные обязательства. Тем более, если речь идет о значительной части общества и «бедном» государстве, каким является сегодняшняя Россия.
«Благополучные» государства будучи неспособны обеспечить всеобщее благоденствие за счет государственной благотворительности изменили их социальную политику в сторону отказа от минимальных социальных стандартов и замены их нормами, стимулирующими индивидуальную активность и ответственность, исключения иждивенчества. Начиная с 80-х годов ХХ в. происходит интенсивная замена принципа распределительной справедливости принципами коммутативной справедливости.
Наиболее наглядно эта тенденция проявилась в США в стремлении заменить вэлфэр на workfare (вспомоществование через представление работы).
В предвыборной кампании Б. Клинтона 1992 г. одним из центральных пунктов было обещание покончить с вэлфэром. В манифесте демократа Б. Клинтона «Народ прежде всего» говорится: «Мы покончим с существующей системой вэлфэра, покончим с тем положением, когда существование за счет вэлфэра стало образом жизни, … все люди, способные к труду, будут обязаны трудиться»[148]. Тем самым Америка продолжила переход к workfare, предложенный консерватором Р. Рейганом в 80-х годах. В основе идеи workfare лежит принцип: те, кто получает социальное обеспечение, принимает на себя встречное обязательство работать.
В этой связи и МГД во Франции не вполне соответствует прожиточному минимуму в нашем понимании. МГД опирается на принципы взаимных обязательств индивида и общества и учитывает потребности, стремления и возможности его получателей. «МГД является правом, поскольку его получение доступно всем, … в то же время, … его предоставление увязывается с обязательствами получателя: речь идет о персональном обязательстве получателя предпринимать практические усилия для своего возвращения на рынок труда»[149].
Другими словами, минимальные социальные стандарты начинают играть роль технических индикаторов, а нормативами становятся приемлемые стандарты жизни, обеспечиваемые активной деятельностью индивида. Или, по известной аналогии, социальное государство борется не за то, чтобы не было бедных, а за то, чтобы все были богатыми. Борьба же против обнищания значительных масс людей может реализовываться только в виде политической борьбы и макроэкономических преобразований.
Наличие за чертой бедности значительной части населения свидетельствует не только об экономическом упадке, но и о том, что механизмы перераспределения общественного богатства в стране неэффективны. Ярким аргументом неадекватности механизмов общественного перераспределения в Российской Федерации свидетельствуют приведенные ниже данные о дифференциации доходов групп 10% самых бедных и самых богатых:
|
|
|
