Разграничение компетенции между вышестоящими и нижестоящими прокуратурами, между одинаковыми по своему правовому положению прокурорскими органами

Непременным условием эффективности и действенности прокурорского надзора является четкое разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Полномочия вышестоящего прокурора более обширны и существенны. В соответствии с принципами централизма и единства надзора вышестоящий прокурор имеет все полномочия подчиненных ему прокуроров плюс сугубо специфические, принадлежащие только ему. Он лично осуществляет особые полномочия, но может реализовать полномочия нижестоящих прокуроров постольку, поскольку в этом возникнет необходимость. В свою очередь и нижестоящие прокуроры могут выполнять функции вышестоящих, но только по поручению последних.

Как показывает практика, можно выделить два вида делегирования полномочий: временное (разовое) и постоянное.

Первое связано с совершением каких-либо отдельных действий. Представим себе, что судебная коллегия по уголовным делам областного суда решила провести выездное заседание по месту совершения преступления. Прокурор области поручает поддержание государственного обвинения прокурору района (города), надзиравшему за расследованием уголовного дела. Исполнением данного поручения завершается реализация предоставленных полномочий.

Постоянное поручение более длительное, не ограниченное сроком и характером совершаемых действий. Оно дается для осуществления надзора за исполнением законов органом, расположенным далеко от вышестоящего прокурора. Соответствующие полномочия предоставляются прокурору, на территории которого этот орган находится. Надзор за исполнением им законов должен осуществлять Генеральный прокурор РФ. Иногда создаются органы, которые выполняют свои управленческие функции на территории нескольких районов, городов. Надзор за законностью издаваемых ими правовых актов -- прерогатива прокурора области, края. Но поскольку эти органы по месту своего расположения отдалены от него, он поручает надзор прокурору района (города), на территории которого они находятся.

В Законе о прокуратуре РФ не содержится каких-либо указаний о разграничении полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами. Отдельные предписания имеются в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах. Они определяют полномочия прокуроров областей, краев по опротестованию приговоров, решений, вступивших в законную силу (ст. 371 УПК, ст. 320 ГПК), предоставляют им право участвовать в заседаниях судебно-надзорных инстанций. Прокуроры районов, городов (за исключением прокуроров городов Москвы и Санкт-Петербурга) подобными полномочиями не располагают. Они могут опротестовать приговоры и решения, не вступившие в законную силу, и участвовать в их рассмотрении кассационными инстанциями.

Такая регламентация правового статуса прокуроров разных уровней, по существу, определяет критерий разграничения их полномочий, которым является правовое положение судебных инстанций. Надзорная выше кассационной, и потому правом на уч.е в ней располагают прокуроры областей, краев, республик, входящих в состав РФ, Генеральный прокурор, его заместители. По другим же направлениям надзорной деятельности прокуратуры никаких предписаний по разграничению полномочий не имеется.

В литературе сделана неаргументированная попытка разграничить компетенцию вышестоящих и нижестоящих прокуратур по правовому положению субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. Утверждается, что вышестоящие прокуроры «осуществляют надзор за законностью деятельности более высоких звеньев государственного аппарата». Высказанная точка зрения встретила решительные возражения, главным доводом которых явилась констатация факта, что из сферы прокурорского надзора выпали учреждения, предприятия, организации областного, краевого, республиканского значения, чье правовое положение различно.

Сложнее определить полномочия районных, городских прокуроров, которые должны надзирать за соблюдением законности на соответствующих уровнях. Прокуроры районов осуществляют надзор за исполнением законов главами административных районов, сел, поселков, а также самой администрацией; прокуроры городов осуществляют надзор за исполнением законов органами городского самоуправления.

Между тем правовое положение городских прокуратур не одинаково. Можно выделить четыре их вида.

1. Городские прокуратуры, приравненные к районным, учреждаются в небольших по численности населения городах и так же, как районные, надзирают за исполнением законов органами местного самоуправления, иными органами городского значения и всеми учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории города.

2. Городские прокуратуры, выполняющие смешанные функции, создаются в средних по численности населения городах с районным делением. Они действуют как бы в двух лицах: как городские и как районные. За каждой закрепляется один из районов для осуществления надзора за соблюдением законности всеми органами управления районного значения. Кроме того, они надзирают за исполнением законов всеми органами городского значения.

3. Прокуратуры, действующие только как городские, образуются в крупных городах с районным делением. К их компетенции относится надзор за исполнением законов органами управления городского значения и руководство распложенными в городе районными прокуратурами.

4. Городские прокуратуры, приравненные к областным, краевым, располагают теми же полномочиями, что и прокуроры субъектов РФ. Это прокуратуры особо крупных городов, таких как Москва, Санкт-Петербург.

Действующее законодательство не содержит прямых указаний о разграничении полномочий между одинаковыми по своему статусу прокурорскими органами. Но исходя из установок об их учреждении, наименовании можно сделать вывод, что они создаются применительно к административно-территориальному устройству государства. Следовательно, разграничение полномочий между ними происходит по территории их деятельности. Круг поднадзорных субъектов не влияет на определение правового статуса одинаковых по своему положению прокурорских органов.

Выделим четыре территориальных признака (главный и дополнительные), на основе которых происходит разграничение их полномочий. Главный -- статус административно-территориальной единицы, в границах которой прокурорский орган осуществляет свои полномочия. Административно-территориальная единица представляет собой управляемую часть территории (район, область, край, республика в составе РФ), где наряду с различными государственными органами учреждаются и органы прокуратуры. Каждый прокурорский орган выполняет свои функции на закрепленной за ним административной территории. Прокурор района реализует полномочия на территории района, прокурор города -- на территории города, прокурор области -- на территории области и т.д. В соответствии с закрепленными за ними административно-территориальными образованиями происходит и наименование прокуратур.

По общему правилу, за каждым прокурорским органом закрепляется одно такое образование. Но иногда допускается исключение: за одним органом может быть закреплено несколько административно-территориальных единиц -- два района, район и город. Такие прокуратуры, именующиеся межрайонными, образуются в небольших по численности населения районах, городах, где ввиду незначительного объема работы нецелесообразно создавать отдельный прокурорский орган. Однако необходимо соблюдать одно условие, а именно: эти небольшие административные единицы должны располагаться близко друг от друга, иметь общие границы.

По территориальному признаку происходит разграничение полномочий и в специализированных прокуратурах. Территориальные образования отражают специфику расположения поднадзорных органов управления, учреждений, предприятий, организаций.

Применительно к Министерству обороны территория подразделяется на округа, гарнизоны, места дислокации воинских частей. Округ включает в себя несколько областей, краев; гарнизон -- ряд районов, городов. Воинские соединения могут располагаться на территории различных регионов. Так, прокуратура округа осуществляет надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями, расположенными на его территории. Прокурор гарнизона надзирает за соблюдением законности на входящих в него территориальных образованиях. Прокурор воинского соединения -- на территории его дислокации.

Аналогично разграничиваются полномочия в системе транспортной прокуратуры. Она выполняет свои функции на двух уровнях: районном и областном. Транспортные прокуроры, действующие на правах районных, реализуют свои полномочия на территории нескольких районов, городов, по месту нахождения транспортных учреждений, предприятий, организаций. Прокуроры, приравненные к областным, краевым, надзирают за рядом областей, краев, по которым проходят транспортные магистрали.

Двойственное положение характерно и для природоохранной прокуратуры, где также выделяются два вида органов: одни на правах районных, городских; другие - областных, краевых прокуратур (например, Волжская природоохранная прокуратура).

Прокуратура при исправительных учреждениях тоже осуществляет свои функции на конкретной территории.

Между тем разграничение компетенции между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами по административно-территориальным образованиям в полной мере не обеспечивает ее индивидуализации. Бывают ситуации, когда нарушение законности совершено в одном районе, правонарушитель находится в другом, а потерпевший -- в третьем. Естественно, возникает вопрос: прокурор какого района должен принимать меры по выявлению правонарушения, привлечению виновных лиц к ответственности, восстановлению нарушенных субъективных прав и охраняемых законом интересов? Видимо, тот, на территории которого совершено правонарушение. Это вполне оправданно, так как по месту совершения легче выяснить обстоятельства противоправного поведения субъекта, ибо остаются следы содеянного, возможны очевидцы и т.д. Собственно, на этом преимуществе места совершения правонарушения основывается указание ст. 132 УПК РФ о том, что «предварительное следствие проводится в том районе, где совершено преступление». Данное предписание принципиально важно. Оно по аналогии может быть использовано для определения полномочий прокуроров, имеющих равное положение, при возникновении коллизий по поводу принятия мер по борьбе с нарушениями законности.