4. Бюджет и бюджетная система  91

4. Бюджет и бюджетная система                                                     91

территориальной экономики; (4) велики встречные и неоправдан­ные потоки движения финансовых ресурсов сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий; (5) это ведет и к централизации средств в вышестоящем бюджете, ущемлению территориальных потребностей, остаточному финансированию со­циальной сферы и тем самым к противостоянию между центром и территориями.

Совершенствование механизма распределения средств между бюджетами

В 1970—1980-е годы большой вклад в эту работу внес Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Министерства финансов, в котором многолетние исследования, связанные с укреп­лением местных бюджетов, вел Г. Б. Поляк. В 70—80-е годы им были разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использо­вание в качестве регулирующего источника платежей из прибыли предприятий союзного подчинения, а также введение долговремен­ных, т. е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов вышестоящих бюджетов.

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударственных доходов актуальной стала проблема расчета величины этих норма­тивов, а следовательно, объективизации всего бюджетного планиро­вания, которое должно было опираться на научно обоснованные показатели. Для расчета таких нормативов необходимо было реше­ние ряда задач.

Прежде всего Г. Б. Поляк предложил разработку системы долго­временных социальных нормативов, определяющих уровень обес­печенности населения набором благ и услуг. Эти нормативы пред­лагалось рассчитывать дифференцированно для каждого региона с учетом плановых показателей их развития и уровней обеспеченно­сти населения, достигнутых в каждом регионе.

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на содер­жание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых предприятий.

Далее предлагалась следующая модель формирования местных бюджетов. С помощью социальных и финансовых нормативов должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли быть произведены при условии изыскания в регионах допол­нительных ресурсов. Финансирование мероприятий, связанных с экономическим и социальным развитием в регионах, предлагалось

92 И. Централизованные государственные и территориальные финансы

осуществлять в меру выполнения планов поступления средств в ре­гиональные бюджеты и в пределах имеющихся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюдже­тов. Другими словами, расходная часть местного бюджета должна была определяться на основе плановых показателей развития ре­гиона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превышать темпы роста доходов, аккумулируемых в государ­ственный бюджет на территории региона.

Для повышения роли и ответственности местных органов вла­сти за результаты экономического и социального развития им пред­лагаюсь предоставить права самим определять направления ис­пользования бюджетных средств, а в целях повышения заинтересо­ванности в более эффективном использовании средств оставлять в их распоряжении неиспользованные ассигнования. Кроме того, для усиления гарантированности расходов местных бюджетов, а также укрепления финансовой базы местной администрации и обеспече­ния стабильности финансирования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резервные фонды.

Таким образом, на основе механизма бюджетного регулирова­ния, дифференцированных нормативов отчислений от общегосу­дарственных доходов и платежей в местные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивался гарантиро­ванный минимум доходов местных бюджетов. Тем самым гаранти­ровалась в определенной мере социальная защищенность населения каждой административно-территориальной единицы.

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на об­щерегиональные цели предусматривалось создание внебюджетных фондов экономического и социального развития с открытием для них в банках отдельных счетов и субсчетов для финансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

Для углубления хозрасчетных отношений и развития принципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюд­жетов Г. Б. Поляк предлагал подойти с принципиально новой пози­ции. Он считал, что целесообразно отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные и отчисления от доходов выше­стоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу форми­рования и распределения государственных бюджетных доходов.

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научно-методологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название «котловая», или «одноканалъная», и была вклю-