4. Бюджет и бюджетная система  95

Определение для всех республик единых нормативов отчисле­ний от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Совета СССР создавали бы более здоровую обстановку в экономических взаимоотношениях союзных республик, так как устанавливались равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределение межреспуб­ликанского фонда Верховным Советом СССР делало процесс бюд­жетного планирования более демократичным и гласным, позволяло снизить влияние субъективных факторов на формирование терри­ториальных бюджетов. Этот же принцип должен был использовать­ся в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

Предлагалось также составление двух территориальных бюдже­тов — бюджета эксплуатационных расходов и инвестиционного бюджета. Социальные нормативы в первую очередь должны были гарантировать поступление средств в бюджет для финансирования эксплуатационных расходов, т. е. средств, необходимых для содер­жания уже действующих предприятий и учреждений. Инвестицион­ный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх гарантированного минимума, т. е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной дея­тельности в регионе.

Разработанная Г. Б. Поляком модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов совершенство­вания в порядке эксперимента финансово-бюджетного механизма при подготовке концепций перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской облас­тей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпато­рии и др. Однако с распадом СССР эта работа была прекращена.

В 1990-е годы некоторые элементы этой модели (объем террито­риальных бюджетных доходов, численность населения территории) были использованы при разработке механизма совершенствования межбюджетных отношений.

С переходом на данные отношения экономисты, ориентирован­ные на безоглядное внедрение зарубежных моделей в межбюджет­ные отношения (это были люди, никогда не занимавшиеся пробле­мами финансов, и тем более территориальных финансов, никогда не работавшие в финансовых органах и не знавшие механизм фор­мирования местных бюджетов), стали предлагать так называемую модель «один налог — один бюджет». Это означало закрепление за каждым бюджетом своих налогов, отказ от регулирования террито­риальных бюджетов и, по сути, отказ от межбюджетных отноше­ний. Это выдавалось за новацию, хотя это была старая, как мы вы-

96 И. Централизованные государственные и территориальные финансы

ше назвали, «горизонтальная модель», от которой вынуждены были отказаться почти все государства, так как она не позволяла прово­дить социально ориентированную политику и оставляла на произ­вол судьбы жителей регионов, не имеющих достаточного экономи­ческого потенциала.

Именно из-за этих причин модель «один налог — один бюд­жет», несмотря на усиленную пропаганду, не была внедрена в на­шей стране в 90-е годы и вряд ли будет внедрена в будущем.

В 1992—1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специали­стов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм межбюджетных отноше­ний в 1994 г. был введен новый элемент — трансферты. Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов, формирующийся за счет средств федерального бюджета. Регионы, нуждающиеся в финансовой помощи, стали получать средства из этого Фонда в ви­де трансферта. Объем трансферта рассчитывается по формуле, учи­тывающей налоговый потенциал региона, т. е. территориальные бюджетные доходы и численность населения региона.

Дальнейшее совершенствование методов финансовой поддерж­ки регионов шло по пути создания новых фондов. В 2000 г. был создан Фонд регионального развития, который предназначен для ак­кумуляции инвестиционных ресурсов, направляемых в регионы. Средства Фонда выделяются для финансирования федеральных программ развития регионов. Источником формирования этого Фонда в основном являются внебюджетные средства.

В 2001 г. в федеральном бюджете был создан Фонд компенсаций. Источником его формирования стал НДС в размере 15%, посту­павший ранее в бюджет субъектов РФ. Средства этого Фонда в виде целевых субвенций направляются на финансирование федеральных мандатов (решений, принятых федеральными органами власти). Цель этого Фонда — обеспечение равного доступа всех граждан к социальным гарантиям государства.

Средства Фонда компенсации направляются в регионы для реали­зации таких федеральных законов, как «О государственных пособиях граждан, имеющих детей», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О социальной за­щите граждан, подвергшихся радиационному воздействию» и др.

Фонд софинансирования социальных расходов создан в 2002 г. в со­ставе федерального бюджета для частичного возмещения расходов территориальных бюджетов в связи с повышением первого разряда единой тарифной сетки работников бюджетных учреждений и пре­доставлением населению субсидий по оплате жилищно-коммуналь­ных услуг.