 |
Основные этапы земельной реформы
|
|
|
|
Главная цель земельной реформы, в конечном счете, заключается в возвращении земле хозяина, улучшении на этой основе ее использования и повышении эффективности производства. Тем самым первоочередные задачи земельной реформы могут быть сформулированы следующим образом:
- ликвидация монополии государственной собственности на землю и развитие на этой основе многоукладного хозяйства, различных форм землевладения и землепользования;
- создание механизма реализации прав граждан на получение и использование земли;
- коренная децентрализация управления земельными ресурсами;
- обеспечение приоритетов в области охраны земли и окружающей среды в целом.
Перечисленные задачи легли в основу земельной политики Российской Федерации со второй половины 1990 г. и потребовали проведения комплекса политических, правовых, экономических, организационных, инженерно-технических и других мероприятий.
В соответствии с принятыми законодательными нормами осуществлять земельную реформу планировалось в два этапа. На первом предусматривалось закрепление за местной администрацией прав по распоряжению землей. Одновременно намечались уточнение административных границ, выявление потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формирование специального фонда земель для их последующего перераспределения, введение платного землевладения и землепользования с установлением ставок земельного налога и цены земли. Предполагалось также совершенствование государственных землеустроительных органов, изменение их функций для решения задач, связанных с проведением земельной реформы.
На втором этапе намечалось перераспределение земель с целью создания равных условий для развития различных форм хозяйствования, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель. При этом местные администрации и государственная землеустроительная служба получили права передачи и закрепления земель в собственность, пользование (в том числе в аренду) и владение гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям.
|
|
|
Постановлением Совета Министров России № 30 от 18 января 1991 г. была утверждена Республиканская программа поведения земельной реформы на территории РСФСР, в соответствии с которой осуществлялось организационное, правовое, инструктивно-методическое, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение всех планируемых мероприятий.
Для успешного осуществления земельной реформы предполагалось ввести в действие экономический механизм создания и регулирования новых земельных отношений, базирующихся на следующих основных принципах:
- обязательном учете объективных экономических процессов;
- сочетании экономических интересов государства, отдельных коллективов и граждан;
- экономической защите сельскохозяйственных угодий от изъятия для несельскохозяйственных целей;
- экономической защите земель от деградации, эрозии и других неблагоприятных процессов;
- стимулировании рационального землепользования;
- экономической эффективности осуществляемых мероприятий.
В процессе реализации земельной реформы предусматривалось использовать финансовые средства, поступающие за счет:
- введения платы за землю;
- компенсационных платежей за сельскохозяйственные земли, изымаемые для нужд промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей;
- отчислений, связанных с куплей-продажей земли и регистрацией недвижимости;
- целевых государственных вложений и отчислений от прибыли предприятий, направляемых на осуществление земельной политики, организацию рационального использования и охрану земли;
|
|
|
- других источников (пени, штрафы, международная помощь и т. д.).
В октябре 1991 г. был принят Закон РФ "О плате за землю"; в следующем году в него были внесены некоторые изменения и дополнения. С декабря 1992 г. начал действовать Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства", в соответствии с которым было разрешено осуществлять в ограниченных размерах куплю-продажу земли.
Для повышения эффективности сельскохозяйственного производства и создания условий для предпринимательства на селе в соответствии с указом Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" Правительство РФ 29 декабря 1991 г. приняло постановление "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", а 4 сентября 1992 г. – постановление "О порядке реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса", в соответствии с которыми в дальнейшем была проведена перерегистрация всех сельскохозяйственных предприятий, осуществлено преобразование большинства из них в акционерные общества, ассоциации крестьянских хозяйств, товарищества с ограниченной ответственностью, сельскохозяйственные кооперативы.
В ходе реорганизации колхозов и совхозов, их перерегистрации и установления статуса новых хозяйств проводились землеустроительные работы по разграничению земель, находящихся в постоянном пользовании сельскохозяйственных предприятий с установлением площадей и местоположения земельных массивов, подлежащих передаче гражданам в частную и коллективно-долевую собственность бесплатно и остающихся в государственной собственности, рекомендуемых для продажи или передачи в аренду (с правом последующего выкупа) членам коллективов, выходящим из предприятий с целью создания крестьянских хозяйств, другим работникам этих хозяйств, объединяющимся в производственные кооперативы, товарищества, акционерные общества, а также для передачи или продажи другим гражданам и юридическим лицам.
|
|
|
При разграничении земель землеустроительные органы составляли проекты землеустройства (перераспределения земель) реорганизуемых хозяйств (см.: Рекомендации по проведению землеустроительных работ при реорганизации колхозов и совхозов. – М.: Роскомзем, 1992. - 11 с.). В каждом сельском административном районе устанавливалась среднерайонная норма бесплатной передачи земель в собственность граждан, которая дифференцировалась по каждому реорганизуемому колхозу (совхозу) в зависимости от оценки продуктивности их сельхозугодий. Определялась она на основании указа Президента РФ от 2 марта 1992 г. "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан", в соответствии с которым вся площадь сельхозугодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение местной администрации, делилась на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе).
Земельные участки, оставшиеся после бесплатной передачи в собственность гражданам, коллективам колхозов, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, включались в районный фонд перераспределения.
Эти земли использовались для последующей передачи администрацией района в собственность, пользование, аренду гражданам и юридическим лицам для создания личных подсобных и крестьянских хозяйств, коллективного садоводства и огородничества и других целей, связанных с сельскохозяйственным производством.
В 1993 г. начался новый этап земельной реформы, связанный с введением права частной собственности на землю и разрешением купли-продажи земельных участков. В дополнение к указу Президента РФ от 14июня 1992 г., утвердившему "Порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности", Совет Министров – Правительство РФ постановлением от 30 мая 1993 г. утвердил "Порядок" купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков". Однако ключевым в области земельной политики государства стал указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России".
|
|
|
В соответствии с этим документом земельные участки и все, что прочно с ними связано (инженерные сооружения, мелиоративные сети, многолетние насаждения, строения и другие объекты), было отнесено к недвижимости, а сделки с этими участками должны регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного и иного специального законодательства. Граждане и юридические лица – собственники земельных участков – получили право их продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.
Гражданам и юридическим лицам предоставлялось право образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков или земельных долей (паев).
Каждому собственнику земельного участка согласно указу выдается свидетельство на право собственности на землю, которое регистрируется в регистрационной (поземельной) книге. В связи с этим в 1994 г. в России предусматривалось провести первичную регистрацию всех землевладельцев и землепользователей и выдать дополнительно более 45 млн свидетельств на право собственности на землю.
В целях установления и защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость, создания эффективной системы платежей за землю, осуществления государственного регулирования операций с землей и недвижимым имуществом 11 декабря 1993 г. Президентом РФ был издан указ "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость". Устанавливается единая система государственного земельного кадастра, регистрации и оформления документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость на всей территории России.
Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. в принципе устранило главный спорный момент в сфере земельных отношений. Конституция закрепила право частной собственности на землю в России и свободу распоряжения ею как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом. Одновременно многие регионы, пользуясь своим конституционным правом, активно работали над своими земельными уставами, кодексами, законами, нередко в противоположном направлении. Поэтому в развитие указа от 27 октября 1993г. 24 декабря 1993 г. президент Российской Федерации принял Указ № 2228 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ». Он отменил часть ЗК РСФСР, ряд статей Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закон об аграрной реформе, восемь статей Закона о зерне.
|
|
|
Таким образом, на втором этапе земельной реформы возник принципиально новый правовой механизм перераспределения участков между субъектами земельного права; фактически в России начал формироваться регулируемый государством земельный рынок.
В 1994 г. деятельность Роскомзема была направлена на реализацию перечисленных выше нормативных документов, а также постановления Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. "О порядке определения нормативной цены земли", установившего ее равной 200-кратной ставке земельного налога. Был разработан ряд важных инструктивно-нормативных документов по проблемам государственного земельного кадастра, контроля за использованием и охраной земель, земельного налога и др.
В этот период активно проводилось юридическое оформление и закрепление прав на землю. По данным Роскомзема, на начало 1995 г. число фактических землепользователей составило 50,4 млн, из них почти 50 млн – граждане, а 445,4 тыс. – юридические лица. Государственные акты и свидетельства были выданы 32,6 млн субъектам земельных отношений. Среди граждан – субъектов земельных отношений на долю крестьянских хозяйств приходилось всего 0,8 %, владельцев личных подсобных хозяйств – 38,6, собственников земельных долей (паев) – 23,6, садоводов – 27, на долю собственников участков под индивидуальным домом, а также членов дачных, гаражных и прочих кооперативов – 10 %. Примерно 2/3 из них – жители городов, имевшие садовые, дачные, гаражные участки и участки под индивидуальной застройкой.
С 1 января 1995 г. была введена в действие часть I Гражданского кодекса (ГК РФ), согласно которому к недвижимым вещам (недвижимому имуществу) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть те объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению (в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения). К сожалению, глава 17 ГК РФ "Право собственности и другие вещные права на землю", вводилась в действие лишь после принятия нового Земельного кодекса РФ. Прохождение последнего надолго затянулось, что существенно затрудняло решение земельных проблем.
В 1995 г. были приняты законы РФ "Об особо охраняемых природных территориях" (от 14 марта) и "О геодезии и картографии" (от 26 декабря).
С введением в действие с 1 марта 1996 г. части II ГК РФ потребовались нормативные акты, которые привели бы в соответствие с ним сделки с земельными долями. Таким документом стал Указ Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. № 377, которым были упорядочены договорные отношения по пользованию землей. В 1996 г. все пользователи земельных участков, в том числе сельскохозяйственные организации, независимо от форм собственности должны были заключить договоры с собственниками земельных долей. Перечень операций с земельными долями был расширен.
В 1996 г. был также принят ряд постановлений Правительства РФ по лицензированию проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земли, по установлению границ землепользований в застройке городов и других поселений, по индексации ставок земельного налога и т. д.
Указанные меры позволили значительно активизировать земельный рынок в стране.
К 1998 г. проблема обеспечения граждан земельными участками была снята во всех регионах страны. Земельные участки сейчас имеют 44,2 млн семей России, то есть практически каждая семья. Средний размер личных подсобных хозяйств к началу 1998 г. возрос до 0,36 га, садоводческих участков – до 0,08 га. Документы, удостоверяющие права на землю граждан и юридических лиц, были выданы на большую часть земельных участков.
В 1997 г. продолжались работы по формированию автоматизированной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю.
Важнейшей задачей Госкомзема России и его территориальных подразделений становятся разработка и реализация комплекса взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научных, технологических, землеустроительных и иных мер, позволяющих к началу 2002 г. в целом завершить земельную реформу и приступить к постреформенному этапу создания эффективного механизма государственного регулирования земельного рынка и управления земельными ресурсами.
Исходя из содержания, целей и критериев завершения земельной реформы можно выделить два этапа этого процесса – реорганизационный (1998-1999гг.) и стабилизационный (2000-2001 гг.).
В целях ускорения рыночных земельных преобразований в городах был принят Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 с аналогичным названием, предполагающий реализацию прав собственности или аренды земельных участков через торги. В развитие этого документа постановлением Правительства РФ от 5 января 1998г. № 2 утвержден порядок проведения таких торгов (аукционов, конкурсов). Через свободу выбора прав на землю (собственность или аренда) обеспечиваются им разумное сочетание в конкретных условиях и выявление рыночной стоимости участков.
Отдельной проблемой остается городское землеустройство и межевание. До принятия Закона РФ "О землеустройстве" Правительство РФ уже утвердило (постановлением от 26 сентября 1997 г. № 1223) Положение об определении размеров и установлении границ земельных участков и кондоминиумах.
Сложившаяся после принятия в 1991 г. Закона "О плате за землю" система платного использования земель только отчасти решала возложенные на нее задачи. Начался переход от чисто административных мер регулирования рационального землепользования к экономическим, бюджеты всех уровней стали ежегодно получать целевые средства на улучшение земель и обустройство территории. Вместе с тем требуется обновить механизм исчисления земельного налога; по мере становления земельного рынка он будет определяться, исходя из кадастровой или рыночной стоимости земли.
1997 г. ознаменовался двумя важными событиями: принятием 16 мая Указа Президента РФ № 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" и Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Несмотря на определенные сдвиги в развитии земельного законодательства России, вносимые в него новации носят скорее спорадический и бессистемный характер. Принимаемые законы и иные нормативные правовые акты, в том числе многочисленные указы Президента РФ, плохо согласованы между собой.
Еще хуже ситуация в регионах. Пренебрегая конституционными принципами и нормами федерального земельного законодательства, субъекты Федерации сплошь и рядом формируют собственное земельное законодательство, нередко в корне противоречащее федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ.
Главная причина такой ситуации – бесконечные проволочки с принятием Земельного кодекса Российской Федерации, который позволил бы, во-первых, кодифицировать имеющиеся на сегодняшний день разрозненные, но актуальные нормы земельного законодательства, во-вторых, упорядочить изданные за последнее время законы и связать их в единую систему и, в-третьих, организовать более или менее стабильный законотворческий процесс. Кроме того, Земельный кодекс может стать основой построения земельного законодательства субъектов Федерации, разрешить массу других проблем политического и экономического характера.
В ноябре 1999 г. был принят Федеральный закон "О государственном земельном кадастре", позволяющий систематизировать и унифицировать методы ведения государственного земельного кадастра на территории России.
Основным содержанием земельных преобразований в период 1995-2000 гг. стал переход к рынку между всеми субъектами земельных отношений: земля помимо общепризнанных ее свойств приобрела статус недвижимой собственности. Это повлекло определенные земельно-кадастровые следствия – введение кадастрового номера, позволяющего идентифицировать любое землевладение и землепользование на территории России; формирование автоматизированной системы земельного кадастра; введение обременений и ограничений для собственников, землевладельцев и землепользователей; совершенствование механизма установления стоимостных характеристик земли. Вместе с тем требуется дальнейшее научное обоснование хода и перспектив развития земельной реформы в стране, формирование нормативно-правовой базы, позволяющей обеспечить регулирование земельных отношений на качественно новой основе, принятой в большинстве развитых стран.
|
|
|
