 |
Структура органов власти и выборы
|
|
|
|
Раздел третий
Структура органов власти и выборы
Разделение ветвей власти и проведение выборов
При разделении государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную – отнесение функции проведения выборов к компетенции одной из них вызывает определенные затруднения. С одной стороны, речь идет о власти, которая формирует государственные органы и носителем которой, по сути, является корпус избирателей страны. При принятии им решений государственный аппарат должен осуществлять лишь организационно-технические мероприятия. С другой стороны, проведение выборов все же требует выполнения властных функций, причем разноплановых. Поэтому во многих странах в этом процессе оказываются задействованы все ветви власти, уравновешивающие и контролирующие друг друга. Например, в Российской Федерации избирательные комиссии, непосредственно занимающиеся проведением выборов, формируются на паритетных началах законодательными и исполнительными органами. В своей деятельности они вправе при необходимости обращаться за помощью к структурам исполнительной власти (например к милиции) и к выведенной за их рамки прокуратуре. В то же время решения по ряду спорных вопросов, которые могут возникнуть в ходе проведения выборов и подведения их итогов, согласно действующему законодательству должны выносить только судебные органы.
Конституции Колумбии и Никарагуа вообще трактуют избирательную власть как отдельную ветвь власти. В этих и некоторых других странах данная власть воплощается в особых государственных органах, осуществляющих регистрацию кандидатов, а также в системе наделенных судебными функциями избирательных трибуналов. В компетенции последних, как правило, находится и подведение итогов голосования. В ряде государств существует также специальная избирательная прокуратура.
|
|
|
Выборы могут использоваться как средство формирования государственных органов всех ветвей власти, обеспечивающее их независимость друг от друга и подотчетность гражданам. Однако специфика функционирования каждой из ветвей, содержание деятельности формируемых органов определяют различную степень востребованности выборов – как инициаторами принятия решений, так и обществом в целом.
Специфика функционирования органов исполнительной власти и выборы
Поскольку органы исполнительной власти заняты текущим руководством и решением конкретных проблем, слаженность и постоянная подотчетность их действий имеют особое значение. С другой стороны, именно от деятельности данных властных структур в наибольшей степени зависит повседневная жизнь граждан. Поэтому, прежде всего граждане и должны быть вправе оценивать в общем деятельность основных органов исполнительной власти на своей территории и особенно результаты работы возглавляющих их первых лиц. Акцентирование одного из этих двух моментов приводит к тому, что оптимальным способом формирования данных органов власти признается либо назначение, либо выборы. Хотя истории известны и другие случаи – например наследование поста премьер-министра (Япония до революции 1868 – 1869 гг, Непал во второй половине XIX – первой половине XX столетия).
Исторически наследование применялось гораздо чаще, если функции руководителя исполнительной власти были совмещены с постом главы государства. Причем в Средневековье, даже если такая должность была выборной, человек избирался на нее чаще всего пожизненно (например, выборы дожей в Венеции и Генуе). В современном мире, напротив, такие посты являются в подавляющем большинстве случаев выборными, и право занятия их одним и тем же человеком бывает ограничено одним-двумя сроками полномочий.
|
|
|
Выборы глав органов исполнительной власти, в том числе на региональном уровне, если они проводятся, как правило, вызывают наибольший интерес у избирателей по сравнению с другими видами голосования. При этом обычно признается, что занятие такой должности тем или иным лицом должно, в той или иной степени устраивать как можно большее число избирателей.
Во многих странах, включая Россию, смена в результате или по итогам выборов руководителя исполнительного органа власти, как правило, влечет за собой и радикальные изменения в его аппарате, приход новой «команды». Иной порядок сложился в Великобритании. С середины XIX в. в этой стране проводится четкое разграничение между руководителями-политиками и деполитизированными, избегающими публичности госслужащими-специалистами, сохраняющими свою работу вне зависимости от исхода выборов и преданно исполняющими распоряжения любого министра, к какой бы партии он не принадлежал.
Специфика функционирования органов законодательной власти и выборы
В абсолютных монархиях органы представительской власти могли выполнять лишь консультативные функции и их члены, как правило, назначались наследственным правителем. Такое положение сохраняется в нескольких государствах с этой формой правления, доживших до наших дней. В частности в уже называвшихся Саудовской Аравии и Брунее.
Отношение к механизмам формирования законодательных органов менялось по мере преодоления абсолютизма и утверждения принципа народного суверенитета. Из этого принципа естественным образом следует вывод: поскольку законодательная власть призвана определять основные правила и нормы, регулирующие жизнь общества, люди, ее осуществляющие должны быть ответственны перед народом, учитывать интересы и позиции различных общественных слоев и групп. Именно поэтому органы законодательной власти в современных условиях формируются в большинстве случаев через выборы, и в первую очередь в отношении этих органов встает вопрос о справедливости представительства составляющих общество групп.
|
|
|
В прошлом парламенты нередко избирались по различным куриям (разрядам избирателей). Ярким примером этого могут служить выборы Государственной Думы в дореволюционной России. В настоящее время очень важную роль в формировании политического представительства играет политико-географический принцип, позволяющий закрепить определенное число мест в парламенте за представителями различных территорий. Особенно часто он применяется при формировании верхних палат парламентов федеративных государств. Выборы в данном случае могут быть многоступенчатыми, и депутаты верхней палаты могут избираться региональными представительными органами. В Гайане делегированные представители местных органов власти заседают вместе с избранными всеобщим голосованием депутатами в однопалатном парламенте. В ряде стран определенное количество мест в парламенте закреплено за представителями национальных меньшинств. Выборы в парламент Ливана до настоящего времени проводятся по религиозным общинам, за каждой из которых закреплено фиксированное число депутатских мест. В прошлом в ряде стран определенные парламентские места были закреплены за университетами. Такая практика до сих пор сохраняется в Ирландии.
При наличии двухпалатного парламента до сих пор достаточно часто применяются и иные способы формирования верхней палаты. Наиболее известный пример – палата лордов британского парламента, существующая еще со времен сословно-представительной монархии. Однако в последние полвека палата лордов большей частью формируется не по принципу наследования, как велось еще в Средневековье, но по принципу назначения. В 1958 г. в Соединенном Королевстве был принят закон, согласно которому титул пэра отныне мог быть пожалован пожизненно без права передачи его по наследству. В результате членство в палате лордов превратились в высший знак отличия, награду, получаемую за заслуги перед государством. Среди нынешних членов палаты – бизнесмены, дипломаты, писатели, артисты, ученые. Политики там тоже широко представлены, но для них переход в верхнюю палату, по сути, означает выход в отставку, отказ от дальнейшей активной деятельности. Хотя утверждать, что в палате лордов совсем нет членов, попавших туда выборным путем, нет достаточных оснований. По должности в нее входят иерархи основных протестантских церквей, действующих на территории страны, часть этих должностей, согласно церковным уставам, замещается путем выборов. Важно также отметить, что реальная роль палаты лордов в британской политике в современных условиях чрезвычайно мала.
|
|
|
В ряде других стран при формировании верхней палаты парламента также используются одновременно принципы назначения и выборности, при чем назначается меньшая часть членов палаты, а выбирается - большая. Так, из 47 членов Сената парламента Казахстана 7 назначаются президентом страны. В Никарагуа депутатами парламента автоматически становятся зарегистрированные, но проигравшие участники президентских выборов.
Первый состав Совета Федерации Федерального Собрания России в 1993 г. был сформирован через всеобщие прямые выборы. Затем верхняя палата современного российского парламента также формировалась через выборы, поскольку в ее состав по должности входили избираемые губернаторы и председатели региональных представительных органов. В 2000 году по инициативе президента В. В. Путина произошел переход к назначению членов Совета Федерации региональными структурами власти.
Выборы и судебная власть, органы надзора и контроля
Ключевым требованием, предъявляемым к судебной власти, является справедливость, беспристрастность. Оно в одинаковой мере может быть осуществлено и через выборы, и через назначение и больше связано с соблюдением других условий (например, длительности срока полномочий, невозможности отзыва и т. д. ). Поскольку выборы – более длительная, громоздкая и дорогостоящая процедура, назначение судей практикуется чаще. В случае, когда для выполнения тех или иных судебных функций не требуется глубокого знания закона или большого житейского опыта, в интересах обеспечения беспристрастности тех, кто будет их вершить, может быть использован жребий. Именно так во многих странах отбирается корпус присяжных заседателей. Выборы судей практикуются в отдельных штатах США и кантонах Швейцарии, существовали в СССР. Как, уже отмечалось выборными в США во многих случаях являются и должности, предполагающие участие занимающих их лиц в судебных процессах в качестве официальных обвинителей или экспертов.
Как правило, выборы в органы судебной власти вызывают наименьший интерес у избирателей – большинство их надеется, что не будет сталкиваться с деятельностью этих органов и ее результатами в своей повседневной жизни.
|
|
|
Выборы могут выступать и способом формирования надзирающих и контролирующих органов, наделенных особыми полномочиями и вынесенных за рамки основной организационной структуры власти. Например, в средневековой Венеции сроком на один год и без права переизбрания выбирался так называемый «Совет десяти», функцией которого был тайный надзор за жизнью горожан и деятельностью всех органов власти, начиная с дожа и «Большого совета». В случае выявления преступлений «Совет десяти» вершил столь же тайную расправу. Интересная система существовала в Советском Союзе, где наряду с назначаемыми сверху вниз органами прокуратуры действовали структуры так называемого Народного контроля, формируемые преимущественно путем выборов (первичные органы – открытым голосованием на собраниях). Однако деятельность этих структур в большей степени носила формальный характер.
Особенности формы правления и выборы
Различие двух основных форм правления в современном мире обусловлено различиями в способе определения носителей высшей государственной власти. В монархии власть главы государства передается по наследству. В республике высший государственный орган избираем. Поскольку речь идет именно о высших органах власти назначение в данном случае исключено – его просто некому производить. Трудно представить современное государство, глава которого определялся бы по жребию или на основе рейтинга. Захват власти в государстве по праву сильного в современных условиях также не может быть возведен в систему.
Однако, в рамках двух основных форм правления существует множество различий. Прежде всего они определяются соотношением реальных властных полномочий у главы государства и у представительного органа (если таковой существует). Отсюда разделение монархий на абсолютные и парламентские («конституционные»), а республик – на президентские и парламентские. Известны также переходные между ними формы. Основным признаком парламентской формы правления и при монархии, и при республике является приоритет ответственности правительства перед парламентом, назначение премьер-министра на основе складывающегося в парламенте соотношения сил. Поэтому парламентские выборы при таких формах правления оказываются ключевыми и привлекают наибольшее внимание избирателей и наибольшие ресурсы участников. В президентской республике ключевой фигурой является глава государства, как правило, избираемый в результате прямых всеобщих выборов. Именно эти выборы и становятся при такой форме правления наиболее важными. Пост главы правительства отсутствует вовсе (как в США), либо назначение на него производится президентом и непосредственно не зависит от того, какие силы составляют парламентское большинство.
В то же время форма правления – это только внешняя оболочка, в которую может быть вложено различное содержание. Власть монарха может быть формальной и в политической практике сводится лишь к исполнению определенных церемоний. Такой порядок может быть закреплен конституцией страны (Японии) или не менее жестко регулироваться сложившейся политической традицией (Великобритания). С другой стороны, и при республике высшая власть в реальности может переходить по наследству. В современной истории существует уже несколько прецедентов, когда высший государственный пост в той или иной республике, фактически передавался от отца к сыну, а последующее проведение выборов имело лишь ритуально-церемониальный характер (Северная Корея, Сирия, Азербайджан).
Выборы в системе местного самоуправления
Принцип «вертикального» разделения властей предполагает автономию органов местного самоуправления. Соблюдение данного принципа и сама природа органов местного самоуправления требуют их выборности. В то же время эти выборы, как правило, организуются органами государственной власти и проводятся в соответствии с некими общими стандартами, установленными для всех выборов в стране. В Российской Федерации, например, эти стандарты определяются федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных правах граждан и права на участие в референдуме». В то же время, поскольку масштабы и характер человеческих поселений, особенности территорий, прежде всего в крупных странах, могут значительно различаться, варианты проведения выборов тоже могут быть многообразны. Выборы органов МСУ, в частности, могут проходить на общем собрании избирателей и быть при этом многоступенчатыми, могут обходиться без предварительного выдвижения кандидатов и т. д. Они могут проводиться также по принципу не территориального, а кланово-племенного деления (например выборы индейских вождей в современной Канаде).
В большинстве случаев выборы органов местного самоуправления менее идеологизированы и менее зрелищны, чем выборы органов государственной власти, носят более «рутинный» характер. Исключение, как правило, составляют выборы ключевых органов местного самоуправления в крупных городах.
Различия в проведении выборов, обусловленные уровнем, масштабами компетенции, организацией работы и численностью избираемого органа власти
В целом можно считать аксиомой суждение о том, что чем больше реальных полномочий у избираемого органа власти, чем в большей степени от него зависит повседневная жизнь, тем больше интерес избирателей к выборам, а следовательно, и их активность. Это касается не только ветвей, но и уровней власти. В России, как правило, чем выше уровень власти, тем больше и активность избирателей на выборах. С другой стороны, в странах ЕС выборы в Европейский парламент в большинстве случаев привлекают меньшее внимание избирателей, чем общенациональные. И то и другое является следствием реального распределения властных полномочий.
Содержание выборной кампании зависит от отношения к ней не только избирателей и организаторов, но и потенциальных кандидатов и сил, способных их поддержать. Сделанные ими ставки определяют степень конкурентности выборов, которая в сочетании с задействованными ресурсами может радикальным образом менять интерес к кампании в обществе в целом. С этой точки зрения помимо рассмотренных факторов – уровня принятия решений и масштаба компетенции избираемого органа – большое значение имеет организации его работы. В частности, на качество привлекаемых выборами кандидатов способны оказать серьезное воздействие такие параметры функционирования избираемого органа: будет ли строиться его работа на освобожденной, неосвобожденной основе или по выбору самих избранных; какое вознаграждение будут получать за свою работу избранные в данный орган граждане; будут ли им предоставлены неприкосновенность от уголовного и административного преследования и т. д. Очевидно, например, что выборы в орган, работающий на освобожденной основе в сочетании с ограниченными масштабами его компетенции и отсутствием каких-либо привилегий, в том числе неприкосновенности, вряд ли привлекут значительное число кандидатов, обладающих мощными финансовыми и организационными ресурсами. Участие в таких выборах, как правило, становится приманкой для гоняющихся за статусом маргиналов и для политических партий, стремящихся трудоустроить некоторых своих активистов низшего и среднего звена. Относительно высокое денежное вознаграждение, получаемое членами избираемого органа, может только усилить привлекательность выборов для таких потенциальных участников.
Фактором, влияющим на выборы, является также численность избираемого органа власти. С одной стороны, от количества работающих в нем лиц в определенной степени зависит их реальный статус в обществе. С другой стороны с численностью органа могут быть связаны и возможности манипулирования им со стороны других государственных структур, а следовательно и его реальная компетенция. Кроме того, если мест в избираемом органе достаточно много, то это может повлиять на конкурентность выборов, остроту и зрелищность предвыборной борьбы.
Выборы в условиях действия системы сдержек и противовесов
Разработанная Дж. Мэдисоном и воплощенная в Конституции США так называемая система сдержек и противовесов предполагает частичное пересечение функций органов власти, представляющих различные ее ветви, взаимозависимость их при сохранении автономии. Формирование части органов власти через всенародные выборы в рамках такой системы призвано обеспечить их устойчивость в случае давления со стороны иных ветвей власти. В то же время пересечение функций ведет к широкому использованию практики совместных назначений (когда, например, члены Верховного суда утверждаются парламентом по представлению президента или наоборот). Кроме того, в ситуации досрочного прекращения полномочий избранного главы государства в действие вступает, по сути, механизм наследования, где в очереди за вице-президентом идут руководители нижней палаты Конгресса и Верховного Суда. Преемник должен находиться на посту президента до избрания нового главы государства на очередных выборах. Таким образом, согласно классической американской модели система, уравновешивающая различные органы государственной власти, предполагает и сочетание различных способов их формирования. Однако выборам принадлежит ведущая роль.
|
|
|
