 |
Государственный аппарат и выборы
|
|
|
|
Раздел шестой
Государственный аппарат и выборы
Влияние выборов на работу чиновников
Чиновники различного ранга часто рассматривают выборы как помеху их работе. Действительно, проведение выборов ставит дополнительные задачи перед служащими самых разных государственных ведомств – от финансовых управлений до силовых органов, от специалистов по дипломатическому протоколу до почтовых работников. Приближение выборов особенно сильно затрагивает журналистские коллективы государственных СМИ, а также сотрудников PR-служб и всех других административных структур, деятельность которых непосредственно связана с политической сферой. Обладателей выборных должностей необходимость вновь добиваться мандата доверия со стороны избирателей заставляет на время кампании вносить радикальные коррективы во всю свою деятельность либо согласно требованиям закона вовсе оставлять на этот период занимаемый пост.
В то же время, именно боязнь негативного и неконтролируемого протекания избирательной кампании и соответствующего ее исхода заставляет государственных служащих активнее выполнять свои непосредственные функции, воздерживаться от злоупотреблений и в большей мере идти навстречу требованиям различных слоев населения. Как отмечают британские авторы книги «Россия и Британия в поисках достойного правления»: «Свободные выборы позволяют людям “воспитывать” своих правителей. Страх перед следующими выборами определяет основную линию поведения демократических политиков. “Вышвырните мошенников! ”, “Время перемен! ” - те, кто находится у власти, живут в страхе перед этими решительными заявлениями. Выборы больше дисциплинируют государственных деятелей, чем определяют политику».
|
|
|
Задачи и принципы работы избирательных комиссий
С учетом заинтересованности чиновников различных государственных ведомств в том или ином исходе голосования непосредственную работу по организации выборов во многих странах принято поручать специально создаваемым для этого органам – избирательным комиссиям. Комиссии эти могут формироваться как на постоянной основе (на определенный срок), так и для проведения конкретной избирательной кампании.
Согласно «Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод» «подготовка и проведение выборов, в том числе установление и официальное опубликование итогов голосования и результатов выборов, обеспечение сохранности избирательных документов (бюллетеней, протоколов) до истечения срока их хранения, обеспечение избирательных прав и свобод участников выборов возлагаются на коллегиальные избирательные органы во главе с центральным избирательным органом, действующие независимо, самостоятельно и беспристрастно в пределах компетенции и полномочий, установленных конституцией и (или) законами, иными нормативными правовыми актами».
Этот принцип уже реализован в разных странах, в том числе и в России. Согласно статье 20 Федерального закона «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» «комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации». Согласно той же статье в Российской Федерации действуют Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые комиссии.
|
|
|
Важным моментом в условиях демократии является то, что деятельность избирательных комиссий и других органов по проведению выборов должна носить гласный характер, широко освещаться в средствах массовой информации.
Члены избирательных комиссий, как правило, назначаются государственными органами (часто различных ветвей власти на паритетной основе) по согласованию с независимыми общественными организациями и другими институтами гражданского общества. В первую очередь к этому процессу подключают представителей политических партий. Преимущества, как правило, имеют те политические силы, которые сумели провести своих кандидатов в органы власти на предыдущих выборах. Помимо партий «Конвенция о стандартах выборов, избирательных прав и свобод» специально оговаривает участие представителей национальных меньшинств и этнических групп.
Работники избирательных комиссий, таким образом, представляют собой особую категорию госслужащих. Руководителем избирательной комиссии может по совместительству являться чиновник, занимающий административный пост. Так, в США на уровне штата и графства он часто состоит в должности госсекретаря. В России и некоторых других странах пост руководителя избирательной комиссии несовместим с занятием других должностей в аппарате государства. Также в России баллотирующийся кандидат не может одновременно являться членом избирательной комиссии, но может делегировать в ее состав своего представителя с правом совещательного голоса, которому должна быть предоставлена возможность участия во всех заседаниях и получения необходимой информации.
При всей своей автономии избирательные комиссии в большей мере являются техническими органами и строят собственную деятельность в соответствии с принципиальными решениями, принимаемыми другими государственными структурами. Кроме того, избирательные комиссии не в силах самостоятельно организовать весь процесс подготовки выборов, обеспечить контроль за соблюдением правил проведения предвыборной кампании и поэтому в работе взаимодействуют со многими ведомствами.
|
|
|
«Административный ресурс» на выборах
Одна из основных проблем, возникающих при проведении выборов, – неравенство возможностей тех, кто уже находится у власти, и тех, кто эту власть хочет завоевать. Любая из государственных структур иерархична, а деятельность некоторых из них основана на безусловном подчинении начальникам. Соответственно, появляются дополнительные возможности манипулирования теми, кто в них занят, в том числе и как избирателями.. Именно поэтому в ряде стран отдельные категории госслужащих, например военные, вообще лишены права участвовать в голосовании.
Однако на выборах главное преимущество тех, кто уже возглавляет властные структуры, как правило, определяется не количеством находящихся в их распоряжении подчиненных, а правом принятия в рамках своей непосредственной деятельности решений, так или иначе способных влиять на поведение широких слоев избирателей. К этому добавляются технические возможности, которыми высшие чиновники располагают также в силу своей служебной деятельности. Те же британские исследователи признают: «Доступ к средствам массовой информации, условия распространения буклетов и размещение плакатов и даже возможность пользоваться воздушным транспортом являются существенными. Находящиеся у власти кандидаты весьма часто нечестно используют свое преимущество. Они могут контролировать рынок вещания и, таким образом, “создавать” новости… Проблемы честных выборов возникают с неизбежностью в отношениях между правительством и оппозицией, между многочисленными и малочисленными партиями».
Возможности представителей органов государственной власти и местного самоуправления целенаправленно влиять на ход и результаты конкретной избирательной кампании с использованием своей прямой деятельности и даваемых ей формальных и неформальных преимуществ, в современных условиях принято именовать административным ресурсом. Е. Малкин и Е. Сучков определяют административный ресурс как «некий комплекс дополнительных ресурсов, которыми обладает кандидат, находящийся к власти или поддерживаемый ею». Они же выделяют три метода использования административного ресурса – прямое административное давление на избирателей (включая подкуп, угрозы и подтасовку голосов), давление на неугодных конкурентов (в том числе установление информационной блокады, снятие с регистрации путем неукоснительного следования букве закона, не применяемой к другим) и технологическая поддержка кампаний собственных кандидатов. В последнем случае речь, в частности, может идти о приурочивании к окончанию избирательной кампании популярных акций, способствующих укреплению позитивного отношения избирателей к власти, олицетворяемой кандидатом. Так, накануне президентских выборов 1972 г. в США Ричард Никсон, добивавшийся своего переизбрания, подписал соглашения о выводе американских войск из Вьетнама, лишив тем самым своих оппонентов основного пропагандистского козыря. К дню выборов часто стремятся подгадать торжества в связи с открытием новых крупных общественных сооружений, организацию фестивалей, празднеств, проведение престижных международных мероприятий и т. д.
|
|
|
Проблема использования административного ресурса на выборах имеет давнюю историю. В одном из сатирических рассказов испанского писателя Кальдерона, опубликованном еще в середине XIX столетия, герой, провинциальный чиновник, получает в преддверии выборов от правительства указание «незамедлительно приступить к прокладыванию дорог, наведению мостов, разрушению гор, возведению храмов, возвращению невинности девицам, исцелению паралитиков, воскрешению покойников».
Вмешательство властей в ход предвыборной кампании, голосования или подсчета голосов с помощью грубой силы неоднократно встречалось в истории почти каждой страны. Классический пример такого рода на американском материале описан в романе Г. Видала «1876».
Роль административного ресурса в определении хода предвыборной кампании зависит от того, какими другими ресурсами располагают ее участники – насколько велики их финансовые средства и насколько независим источник, из которого они получены, располагают ли кандидаты независимыми информационными каналами для воздействия на избирателя и организованными группами сторонников, способными выполнять роль волонтеров и т. д. Важное значение для нейтрализации административного ресурса имеет наличие сильных и независимых в своей деятельности от государственного аппарата политических партий.
|
|
|
Возможности манипулирования правилами проведения выборов
Поскольку последствия применения тех или иных правил проведения выборов обычно понятны лишь специалистами, истинный смысл решений организаторов выборов зачастую остается неясным большинству избирателей. Именно это создает возможности для манипулирования, попытки запрограммировать основные результаты будущего голосования.
Самс определение принципа проведения выборов в тех или иных условиях многое значит для исхода голосования. Например, переход от пропорциональной к сложной мажоритарной системе может сократить в несколько раз представительство тех политических партий, кандидатам которых будет сложно блокироваться с кем-то во втором туре. Так произошло, например, с Французской коммунистической партией в конце 1950-х гг.
В случае применения мажоритарной системы большие возможности для манипулирования возникают при нарезке избирательных округов и последующей корректировке их границ. Для обозначения махинаций с нарезкой избирательных округов часто применяется американский термин джерримандеринг. Он образован от фамилии Элбриджа Джерри, избранного в 1812 г. губернатором штата Массачусетс. Вступив в должность, он беззастенчиво перекроил округа по выборам депутатов парламента штата в интересах своей партии. Один из округов при этом приобрел длинные извилистые очертания, напомнившие кому-то саламандру, и был прозван политическими оппонентами Джерри «джерримандрой». В современных условиях облеченные государственной властью политические лидеры стремятся не допускать явных злоупотреблений при нарезке избирательных округов, тем более что связаны в своих действиях более детально разработанным регламентирующим законодательством. Однако сложность процесса нарезки неизбежно порождает обилие спорных ситуаций, которые дают организаторам данного процесса возможность для реализации своих политических интересов. Например, в начале 1980-х гг. в Великобритании М. Тэтчер, проведя большую «перекройку» округов, создала немало дополнительных трудностей соперникам консервативной партии.
Манипулируя правилами выдвижения и регистрации кандидатов, можно сделать участие в выборах органа власти того или иного уровня непривлекательным и затруднительным для сильных и самостоятельных фигур или, наоборот, для лиц с ограниченными доходами и т. д. Определенные преимущества кандидатам с теми или иными характеристиками можно создать при определении правил ведения предвыборной кампании (например, при установлении максимального объема избирательного фонда, правил размещения предвыборной рекламы в СМИ и т. д. ). Сходный эффект может дать определение той или иной конкретной даты проведения выборов.
Предметом манипулирования могут быть и списки избирателей. В частности в ряде случаев можно варьировать жесткость применения установленных избирательных цензов. Например, в ходе президентской избирательной кампании 2004 г. в США критике поверглись действия республиканской администрации во Флориде, составившей список лиц, совершивших серьезные преступления и по законам штата лишаемых избирательных прав. В него скрупулезно были занесены правонарушители из чернокожего населения, голосующего, как правило, за кандидатов от демократической партии, но в очень малом числе испаноговорящие выходцы с Кубы, среди которых преступность достигает не меньшего уровня, но которые голосуют в основном за республиканцев.
И, наконец, организаторы выборов могут преднамеренно ужесточить требования к подведению их итогов. В результате почти неизбежные нарушения создадут правовую основу для отмены в случае необходимости результатов голосования.
Механизмы фальсификации итогов голосования и возможности их нейтрализации
Фальсификация итогов голосования может заключаться
- в пересмотре списка избирателей уже после состоявшегося голосования, например, в его сокращении с целью увеличения показателя явки;
- во «вбросе» бюллетеней с нужными отметками от имени реально не принимавших участие в голосовании избирателей или замене заполненной урны для голосования;
- в аннулировании результатов волеизъявления части проголосовавших избирателей (в России, например, чтобы сделать бюллетень с неугодным выбором недействительным, достаточно добавить еще одну пометку в какой-либо из граф);
- в приписках и искажениях на стадии подсчета голосов.
Эти нарушения могут быть совершены только организаторами выборов, и их следует отличать от тех, которые доступны и другим участникам данного политического процесса, – проведения незаконной агитации в день голосования, использования фальшивых открепительных удостоверений для многократного голосования одних и тех же людей и т. д.
Опасностью фальсификации итогов подачи голосов на выборах на рубеже XX и XXI вв. озабочены и в США. Актуальность этой проблеме придали президентские выборы 2000 г., исход которых решили несколько сотен голосов в штате Флорида, пост губернатора, в котором занимал брат победившего на выборах Дж. Буша-младшего. Поэтому во время следующей кампании, в частности, остро ставился вопрос о контроле за составлением списков избирателей и подсчетом голосов, а также о надежности сканирующих устройств и других машин для голосования, применяемых в различных штатах.
Постоянный и системный характер фальсификация итогов выборов носит в условиях диктатуры, так как руководители подобных режимов и их аппарат никогда не полагаются на одно только регулирование поведения избирателей.
Фальсификации итогов голосования препятствуют:
- автономность функционирования избирательных комиссий, формирование их из представителей различных политических сил;
- открытый характер работы избирательных комиссий, наблюдение за процессом подсчета голосов со стороны политических партий, общественных организаций, представителей участвующих в выборах сил;
- анализ итогов голосования с целью выявления аномальных труднообъяснимых результатов голосования на отдельных участках и территориях по сравнению с другими результатами на этих же выборах или по сравнению с результатами голосования на тех же участках и территориях, но на других выборах (например, очень высокой явки или очень большого числа испорченных бюллетеней) и проверка данных результатов.
Махинации с подведением итогов выборов
Даже если подсчет голосов избирателей был осуществлен точно, у организаторов выборов могут оставаться возможности для манипулирования при подведении их итогов. В частности, одни и те же нарушения в процессе голосования могут быть проигнорированы в случае его благоприятного исхода или стать основанием для отмены выборов в случае неблагоприятного. Это возможно и на уровне отдельных избирательных участков, что при мажоритарных выборах иногда позволяет присудить победу совсем другому кандидату, а не тому, за которого на самом деле было подано большинство голосов. Как правило, такие действия осуществляются по решению суда и могут быть обжалованы в суде другой инстанции. Поэтому возможности для нейтрализации такого манипулирования связаны с реальной независимостью судебной ветви власти.
|
|
|
