 |
Современные проблемы нормативного правового регулирования в сфере архивного дела в РФ
|
|
|
|
Рассматривая вопрос о месте архивного права в системе права, следует отметить, что архивное право активно использует основные положения теории государства и права, взаимодействует с такими отраслями, как конституционное право, административное, уголовное, финансовое, гражданское, информационное, международное публичное и частное право. Собственно и само архивное право образуется нормами различных отраслей законодательств: конституционного законодательства как базовой отрасли права, двух главных отраслей - административного и гражданского законодательства, и иных вспомогательных отраслей - финансового, налогового, трудового, земельного, социального, экологического, муниципального, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, законодательства о судоустройстве и т.д.
Правоотношения в сфере архивного дела входят в предметы регулирования различных отраслей права (как публичного, так и частного).
Современные условия деятельности российских архивов обусловлены, с одной стороны, доставшимися от советского периода преимуществами (нормативно-методическая централизация) и недостатками (слабая материально-техническая база, чрезмерная засекреченность), с другой - результатами реформирования архивного дела после 1991 г., связанного с введением в действие нового архивного законодательства и демократизацией доступа к архивным документам, а также с все более широким применением информационных технологий и появлением электронных документов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации архивное дело находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
За десятилетия реформ в целом удалось сохранить оставшуюся от советского времени систему публичных архивов, которая сегодня разделена на три уровня - федеральный (15 архивов), субъектов Российской Федерации (204) и муниципальный (2263). Сегодня в архивах страны (без учета ведомственных) работает около 13,5 тыс. чел., в том числе 2,5 тыс.
|
|
|
чел. - в федеральных архивах.
В рамках проведенной реструктуризации бюджетного сектора архивы, как и во всем цивилизованном мире, сохранили статус государственных и муниципальных организаций (как правило, казенных учреждений). Их сеть близка к оптимальной и включает в себя основные (исторические) архивы, хранящие управленческие и научно-технические документы, фонды личного происхождения, архивы (центры) документов по социально-политической истории (бывшие архивы КПСС), архивы документов по личному составу и технотронные архивы (центры) хранения документов на нетрадиционных носителях (аудиовизуальные, электронные).
В соответствии с действующим законодательством 19 федеральным органам исполнительной власти и организациям (в том числе академиям наук Российской Федерации, имеющим государственный статус) предоставлено право депозитарного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности.
Наряду с архивными учреждениями бюджетного сектора в процессе социальноэкономических реформ в стране впервые сформировалось и успешно действует значительное число негосударственных (частных) архивов, обеспечивающих сохранность и использование документов негосударственного сектора.
Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области архивного дела являются Министерство культуры Российской Федерации и Федеральное архивное агентство.
Руководство архивным делом в регионах осуществляют специально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, в муниципальных образованиях - как правило, архивные отделы (сектора) органов местного самоуправления.
|
|
|
Сложившаяся система управления архивным делом в стране примерно соответствует моделям, которые существуют в развитых странах мира. Общий уровень развития российского архивного дела, включая нормотворческую, научно-методическую и организационную деятельность, а также состояние архивной инфраструктуры, в целом сопоставим или превосходит уровень большинства государств на постсоветском пространстве.
В то же время по технической оснащенности и обеспеченности резервными площадями архивохранилищ Россия заметно отстает от наиболее развитых стран мира. Кроме того, разделение в 2004 г. функций реализации государственной политики и оказания государственных услуг в сфере архивного дела привело к разрушению вертикали управления в архивной отрасли и, как следствие, к неоправданной ликвидации самостоятельности отдельных уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, сокращению числа государственных и муниципальных архивов, что отрицательно сказалось на организации архивной деятельности в ряде регионов и муниципальных образований.
В последнее десятилетие модернизация инфраструктуры архивной отрасли обеспечила получение определенных позитивных результатов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Построено или реконструировано 20 специализированных архивных зданий, в ряде архивов успешно внедряются современные информационные технологии. Это дало возможность архивам в целом стабильно выполнять основные функции по обеспечению сохранности, комплектованию, учету и использованию документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов.
Переживаемый сегодня период открыл для архивного дела России немыслимые при прежней политической системе возможности, но и одновременно усилил некоторые старые и создал новые факторы (угрозы), оказывающие отрицательное воздействие. К основным из них можно отнести: отсутствие прочных традиций правовой и информационной культуры в российском обществе, пренебрежительное отношение в общественном сознании к архивному делу, низкий социальный и общественный статус профессии архивиста и архивной отрасли в целом, следствием чего является отток из государственных архивов квалифицированных кадров, что способствует снижению качества выполнения архивами установленных функций. Налицо несоответствие между обновляемой материально-технической базой архивов и их кадровым потенциалом, что особенно актуально, поскольку наряду с увеличением объемов традиционной работы перед архивами появляются новые задачи по внедрению современных информационных технологий и приему на хранение электронных документов; ослабление контроля со стороны государства за архивно-документационными потоками, влекущее за собой разрыв архивного дела и делопроизводства, ослабление связей государственных архивов и ведомственных архивных служб в области организации и нормативно-методического обеспечения управления документацией, параллельное существование бумажного и электронного делопроизводства; отсутствие полноценного уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольные функции по надзору за соблюдением законодательства об архивном деле и реализующего полномочия по правовому регулированию в области архивного дела и делопроизводства; необходимость модернизации инфраструктуры российских архивов, созданной в основном в советское время (из 3170 зданий (помещений) государственных и муниципальных архивов только 207 являются специально построенными для нужд архивного хранения; остальные являются приспособленными, при этом многие здания архивов требует капитального ремонта или реконструкции); острый дефицит свободных площадей и перегруженность действующих архивохранилищ в условиях постоянного увеличения объемов приема в архивы документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов.
|
|
|
По этой причине не могут быть приняты в государственные и муниципальные архивы около 4,7 млн. дел, сроки временного хранения которых в организациях истекли.
|
|
|
Темпы строительства новых архивохранилищ существенно отстают от имеющихся потребностей приема документов из ведомственных архивов; нерешенность проблемы хранения документов территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, документов по личному составу, что создает угрозу утраты этих документов и ведет к появлению документальных лакун о новейшей истории России; несовершенство существующей на сегодня системы рассекречивания архивных документов, носящей чрезмерно трудоемкий и неоперативный характер, не позволяющей организовать массовое рассекречивание документов, засекреченных еще в советское время.
Помимо этих проблем в начале XXI в. российские архивы столкнулись с новыми вызовами, обусловленными стремительным развитием информационного общества, распространением новых информационных технологий в сфере документационного обеспечения управления, появлением и все большим распространением электронного документооборота. Между тем, нельзя считать, что сегодня российские архивы в полной мере готовы к проведению всего комплекса работ с электронными документами - их приему, хранению, обработке, контролю за состоянием и использованию. Это неизбежно ставит вопрос об адаптации архивов к реалиям информационного общества.
Для публичных отраслей права характерны следующие признаки:
) ориентация на удовлетворение публичных интересов - в сфере архивного дела это организация исполнения социально-правовых запросов граждан в начале 90-хх гг. XX века, связанных с реабилитацией жертв политических репрессий;
2) одностороннее волеизъявление субъектов права - например, в ст. 22 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»
установлены сроки временного хранения документов Архивного фонда РФ до их передачи на постоянное хранение. В соответствии с этой статьей государство установило сроки, которые ни федеральные органы государственной власти, ни государственные органы субъектов РФ, ни органы местного самоуправления, ни организации любой формы собственности не могут изменить;
) широкая сфера усмотрения - например, в ст. 1 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в РФ в интересах граждан, общества и государства;
|
|
|
) иерархические отношения субъектов и соответствующая субординация правовых актов и норм - например, отношения, которые складываются между уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ и государственными архивами субъектов РФ, можно назвать иерархическими, соответственно, так же как и то, что, например, федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» обладает б о льшей юридической силой, чем, предположим, закон субъекта РФ об архивном фонде и архивах.
Для частноправовых отраслей присущи следующие особенности:
) равенство субъектов правоотношений - например, в ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что организации и граждане вправе создавать архивы в целях хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности, то есть создание архивов в России возможно любым юридическим и физическим лицом, но за исключением документов, которые в установленном порядке включены в состав Архивного фонда РФ;
) свободное волеизъявление субъектов при реализации своих прав - например, в соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, поэтому любой гражданин может обратиться к работникам государственных или муниципальных архивов России и получить необходимую информацию, за исключением сведений, составляющих государственную или иные охраняемые государством тайны;
) широкое использование договорной формы регулирования - например, о договорах есть упоминания в ч. 7 ст. 6, ч. 1 ст. 11, ч. 4 ст. 26 и других статьях Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»;
) гарантированная судебная защита - например, в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что право собственности на архивные документы независимо от их формы собственности охраняется законом. Изъятие архивных документов, не предусмотренное федеральными законами, запрещается.
Вышеприведенные признаки и особенности свидетельствуют о том, что в настоящее время правовая природа архивного дела в Российской Федерации имеет комплексную природу. Основополагающие правоотношения в сфере архивного дела в Российской Федерации относятся к публично-правовым и регулируются нормами конституционного, муниципального и других отраслей права. В то же время необходимо отметить, что отношения пользования архивными документами регулируются нормами гражданского и других частноправовых отраслей права.
Конституционное право является ведущей отраслью российского права, закрепляет основные права и свободы (права и свободы в сфере информации), регламентирует производство важнейших федеральных конституционных законов и федеральных законов в информационной и архивной сфере.
Существенная связь прослеживается с гражданским правом, прежде всего при урегулировании имущественных отношений и личных неимущественных отношений по поводу информации и архивных документов.
Архивное право также активно использует методы административного права, в первую очередь при регулировании отношений, возникающих при осуществлении органами государственной власти и местного
самоуправления обязанностей в области комплектования документов.
Конкретная ответственность за нарушение требований архивного законодательства устанавливается в Уголовном кодексе РФ. Он содержит ряд правовых норм, устанавливающих ответственность за хищение, контрабанду, уничтожение или повреждение предметов и документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность.
Архивное право неразрывно связано с информационным правом. В.А. Копылов определяет информационное право как систему социальных норм и отношений, охраняемых силой государства, возникающих в информационной сфере - сфере производства, преобразования и потребления информации. Архивное право связано с информационным правом в части, касающейся сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи, распространения и потребления информации, содержащейся в архивных документах.
Таким образом, правовой институт архивного дела имеет комплексную природу. Природа данного института такова, что функции его не могут быть урегулированы односистемно, исключительно только нормами одной конкретной отрасли права.
|
|
|
