Конституционно-правовые основы организация архивного дела в органах местного самоуправления Российской Федерации

Теоретической и практической проблемой муниципальных образований, а следовательно и муниципального права, является отсутствие нормативного закрепления форм муниципальных нормативных актов, которые по существу выступают определенным видом локальных актов, так как распространяют свое действие на определенное место, на небольшую территорию муниципального образования. В связи с этим, актуальной проблемой является ликвидация существующего пробела в праве и нормативное закрепление перечня муниципальных актов с целью их упорядочения и приведения в четкую систему, что значительно обогатит предмет муниципального права, сделает его более системным и предметным. В связи с этим многие специалисты в области муниципального права предлагают принять Концепцию правового обеспечения местного самоуправления в России.

Тем не менее, пока данный вопрос не урегулирован нормами права, основным нормативным актом в муниципальных образованиях сегодня остается устав, который специалисты в области муниципального права нередко называют «маленькой конституцией». Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит основные положения, которые должны быть закреплены в уставе. Уставы могут приниматься двумя нормотворческими способами - референдумом и представительными органами местного самоуправления. При этом уставы муниципальных образований обязательно подлежат государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации такого устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации. Однако, отказ в государственной регистрации устава муниципального образования может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в суде. Уставы муниципальных образований являются обязательными не только для граждан, которые проживают на территории муниципального образования, но и муниципальных органов и должностных лиц, а также общественных объединений.

Поскольку федеральным законодательством не устанавливаются формы актов местного самоуправления, эти органы сами определяют формы своих нормативных актов. При этом муниципальным образованиям запрещено принимать только законы. Тем не менее, отдельные муниципальные образования иной раз нарушают этот запрет.

На практике муниципальные образования принимают нормативные акты в форме постановлений, решений, правил и т.п. На втором месте по количеству принятых, после уставов, нормативных актов органов местного самоуправления находятся постановления (решения). Как правило, их принимают главы администраций городов, районов, префектур, муниципалитетов, сел и других муниципальных единиц. Постановлениями и распоряжениями органов местного самоуправления регламентируют в основном отношения по формуле гражданин - орган местного самоуправления. Помимо этого данные локальные нормативные акты регламентируют практически все сферы местной жизни людей, строительство дорог и жилых помещений, благоустройство дворов, владение, распоряжение и пользование муниципальной собственностью. Данные нормативные акты регулируют отношения, связанные с организацией и осуществлением здравоохранения, образования, социального обеспечения граждан муниципальных образований.

К актуальным теоретическим и практическим проблемам нормативных актов органов местного самоуправления сегодня относятся следующие: определение юридической природы данных актов; вопросы соотношения их с нормативными актами органов государственной власти; проблемы их классификации и иерархического построения; вопросы контроля за законностью нормативных актов органов местного самоуправления. Перечисленные проблемы, несомненно, требуют теоретико-правового и практического решения, что несомненно будет способствовать утверждению режима законности и развитию теоретических положений Концепции правового обеспечения местного самоуправления в России.

Широкое распространение в постсоветской России получают так называемые «модельные» нормативные акты, которые устанавливают общие принципы (образцы) регулируемых отношений, служат определенным эталоном для субъектов правоотношений с целью создания единообразного варианта правового регулирования. Модельные нормативные акты также называют «рамочными», поскольку законодатель предлагает субъектам действовать на свое усмотрение, но в определенных законом рамках. Характерной особенностью, отличающей модельные акты от обыкновенных является то, что они содержат не обязывающие или запрещающие нормы права, а нормы рекомендательного характера, т.е. законодатель создавая такие документы предполагает, что участники правоотношений будут использовать такую форму реализации права, как следование модельным нормам.

Модельные нормативные акты, как и обычные, делятся на законы и подзаконные акты. При этом, модельные законы можно подразделить на внутрифедеральные (например, модельный закон «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» и межгосударственные акты. Последние часто используются в странах СНГ (закон «О государственной статистике» и т.п.). Такие акты принимаются для сближения национальных законодательств стран Содружества, уже имеющих сходные признаки, общие традиции и схожую практику применения, т.е. государств, входящих в одну правовую семью. Модельные акты предоставляют законодателям различных стран широкий простор для маневрирования, для выбора более благоприятного правового режима, поскольку отдельные главы и статьи рекомендательных норм нормодателем могут быть не взяты на вооружение, изменены или использованы частично. При этом формы законодательных модельных актов законов могут быть различны. В основном законодатели останавливают свой выбор на законах и кодексах. Кодексы, как и другие систематизированные нормативные документы, регламентируют определенную сферу общественных отношений более подробно, чем другие нормативные акты, поскольку содержат наряду с материальными нормами большой объем процессуальных норм права.

В условиях развития демократических отношений в нормотворческой практике федеральных органов исполнительной власти также часто стали использоваться модельные подзаконные акты. Так, например, В.В. Черников, отмечал, что структурно (в зависимости от юридической силы) нормативно-правовые акты органов внутренних дел можно условно подразделить на строго обязательные и модельные (примерные, типовые). Примером ведомственного модельного акта является Типовое положение об управлении (отделе) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД, утвержденное приказом МВД РФ от 2 сентября 2005 г. №716. Широкое распространение получают и такие формы ведомственных модельных актов, как типовые инструкции.

Органы местного самоуправления (как законодательные и исполнительные органы власти городов, районов и т.п.), также как и региональные органы власти, принимают модельные нормативные акты. Как правило, данными актами, закрепляются типовые положения, адресованные определенным органам местного самоуправления. Эти положения содержат в основном нормы рекомендательного характера. Примером может служить Решение Барнаульской городской Думы от 24.10.2002 г. 3 271 «Об утверждении новой редакции Положения о районе в городе Барнауле…».

Исходя из предложенной тематики классификации, группы документов можно представить следующим образом.

Первую группу представляет главный архивный закон страны - Федеральный закон от 24 октября 2004 г. №125 «Об архивном деле в Российской Федерации». По своему содержанию к нему примыкают законы об архивном деле субъектов РФ, которые в совокупности составляют региональный уровень архивного законодательства России.

Во второй группе основное место занимают акты о деятельности так называемых спецслужб и некоторых других министерств и ведомств, в тексте которых упоминаются условия функционирования их собственных архивов (главным образом, заявляется право на долговременное и депозитарное хранение архивных документов). Это федеральные законы «О внешней разведке» (июль 1992 г., новая редакция - январь 1996 г.), «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (апрель 1995 г.), «Об обязательном экземпляре документов» (декабрь 1994 г.), а также утвержденные президентским указом от 11 июля 2004 г. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации и распоряжением от 25 марта 1994 г. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации и о Президентском архиве, принятое Правительством Российской Федерации 13 декабря 1995 г. Устав Гостелерадиофонда. Эту группу дополняют закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (апрель 1993 г., новая редакция - июль 2009 г.) и постановление Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 21 апреля 1995 г. «О моратории на возвращение культурных ценностей, перемещенных в годы Великой Отечественной войны», устанавливающие порядок вывоза архивных фондов за рубеж.