В идеале прогноз должен быть непрерывным.

За последние годы в развитии мониторинга нормативных актов наметился целый ряд позитивных моментов, в вопросах эффективности мониторинговой деятельности в целом имеет место положительная тенденция. Вместе с тем, процесс создания системы мониторинга нормативных актов идет достаточно сложно и противоречиво. Общественная значимость и практическая актуальность мониторинга нормативных актов требует принятия сегодня серьезных мер по его качественному обновлению. Это объясняется тем, что происходящие в этой сфере положительные изменения не носят еще определяющего характера. Продолжает действовать целый ряд факторов, сдерживающих развитие мониторинга нормативных актов. Это, прежде всего, организационные, финансовые, кадровые, а также политические факторы. Не разработан сам механизм мониторинга нормативных актов, практически отсутствуют его правовые основы.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, необходимо идти по пути продолжения теоретического исследования мониторинга нормативных актов как правового феномена.

В плане продолжения теоретических исследований необходимо выработать и максимально возможно унифицировать терминологию, которой следует пользоваться в процессе мониторинга и которая должна применяться всеми правотворческими субъектами, выявить и формализовать стадии мониторинга для отдельных видов нормативных актов, исследовать особенности мониторинга нормативных актов, осуществляемого в разных типах юридической деятельности. Что касается правотворчества, то по нашему мнению, все его стадии, начиная с предпроектной стадии и заканчивая стадией вступления нормативного акта в юридическую силу, нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные акты, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они были доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективных права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий, т.е. мониторинг нормативных актов осуществляется, а точнее должен осуществляться, на всех этапах как правотворческого процесса, так и всего механизма правового регулирования.

Таким образом, следует говорить о мониторинге нормативных актов как о вспомогательной деятельности для всех этапов правового регулирования. При этом каждый этап, конечно, имеет и свои видовые особенности и методики, которые, несомненно, по прошествии времени также будут нуждаться в совершенствовании.

На пути теоретического исследования мониторинга нормативных актовпотребуются дополнительные усилия по уточнению системы понятий концепции мониторинга нормативных актов, типологизации методов и средств процесса мониторинга, уяснения специфики мониторинга на проектной и правотворческой стадиях, на стадии одобрения и отклонения нормативных актов, а также на стадии их применения, их классификации и оценки в процедуре судебного разбирательства.

Конкретизируя исследования различных видов мониторинга нормативных актов необходимо четко определить задачи мониторинга на стадиях правотворчества. Здесь следует согласиться с профессором Ю.А. Тихомировым, который выделяет необходимость проведения в ходе мониторинга анализа динамики сфер, объема и методов правового регулирования, которые меняются в связи с федеральной и административными реформами и определения критериев установления предмета регулирования, концептуальных и технико-юридических требований к законопроекту и т.д[292].

Кроме этого необходимо исследовать, как мониторинг нормативных актов связан с различными типами юридической деятельности помимо правотворчества, например на стадии реализации права, законов и иных нормативных актов. Это необходимо для создания целостной системы мониторинга нормативных актов, осуществляемого при всех типах юридической деятельности, которая, «как и система права, вообще, является многогранным, сложным, обладающим внутренними и внешними детерминантами социальным явлением, образующим целостный строй связей и закономерностей»[293].

Важно, по нашему мнению, определить роль экспертных сообществ в структуре мониторинговой деятельности и правотворчества в целом, разработать методологию экспертного обеспечения правотворческой деятельности в системе мониторинга нормативных актов, специфику осуществления разного рода экспертиз.

В Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации создан Центр мониторинга государственного управления и права, который участвует в подготовке проектов нормативных актов, информационно-методических материалов, в проведении исследований по заказам органов государственной власти в сфере мониторинга права; разрабатывает методологию и методику, систему показателей развития объектов и субъектов мониторинга[294].

Огромный вклад в развитие теории и методологии мониторинга нормативных актов вносят конференции, посвященные проблемам мониторинга, проводимые Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В июне 2008 года прошла уже шестая конференция, на которой были детально рассмотрены методологическая база и организационные механизмы мониторинга российского законодательства. Подобные мероприятия проводятся и в регионах. Так, уже стало традицией проведение Московской городской Думой научно-практических семинаров по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации, где обобщается и пропагандируется положительный опыт проведения мониторинговой деятельности, что способствует построению в России единой системы правового мониторинга.

С точки зрения организации работы системы мониторинга нормативных актов, оправданным представляется потребность в разработке положений о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрах мониторинга субъектов Российской Федерации, единых форм сопровождения нормативных актов (досье нормативного акта), отработке формы, видов и периодичности взаимодействия в вопросах информационного обмена между Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрами мониторинга субъектов Российской Федерации, унифицированных критериев эффективности мониторинга нормативных актов.

Разработку основ теории правового мониторинга, как более широкого понятия, включающего в себя понятие мониторинга нормативных актов, проводит Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» была представлена Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008−2012 годы) (далее Концепция), которая определила Программу создания системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики (далее Программа) как основного инструмента принятия законодательных решений на основе объективных критериев эффективности правотворчества и правоприменения.

Оценивая данную Программу с точки зрения организации мониторинга нормативных актов, хотелось бы высказать мнение о нецелесообразности осуществления мониторинга нормативных актов на уровне федеральных округов, как это предлагается в Программе, и необходимости включения в единую систему правового мониторинга уровень муниципальных образований, так как нормативное регулирование в основном осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне органов местного самоуправления. Полагаем, что организация общегосударственной системы мониторинга нормативных актов позволит на ранних стадиях проводить анализ эффективности законодательства и своевременно принимать меры по его совершенствованию. В этих целях мы предлагаем внести в Программу разработанную нами Методику проведения мониторинга нормативных актов (см. Приложение 1).

С точки зрения программного обеспечения построения системы мониторинга нормативных актов, считаем целесообразным принятие федеральной и региональных программ, предусматривающих организацию системы мониторинга нормативных актов, а также Общероссийской концепции правового регулирования, выражающей законные интересы и определяющей мониторинговые мероприятия всех основных субъектов правотворчества в Российской Федерации.

Упорядочение законодательства на основе мониторинга его состояния и развития, осуществление оценки его адекватности задачам общества, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти необходимо рассматривать в качестве составной части правовой, административной, судебной реформ в Российской Федерации. По нашему мнению, сформированному в ходе исследования важное значение для повышения эффективности мониторинга имело бы выделение мониторинга нормативных актов в качестве самостоятельного направления государственной правовой деятельности, принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов по организации и проведению мониторинга нормативных актов.

Необходима также дальнейшая разработка методологической основы и научно-обоснованных индикаторов действенности мониторинга нормативных актов, широкое изучение методов подготовки кадров для проведения мониторинга, активное использование возможностей научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества, изучение и использование международного опыта.

Вторым важнейшим направлением повышение эффективности мониторинга нормативных актов является переход от теоретического осмысления и обоснования идеи мониторинга к практическому развертыванию полномасштабной системы мониторинга нормативных актов.

Идея создания системы мониторинга нормативных актов вошла в стадию своего практического воплощения, исторический период фрагментарного и несистемного законодательства себя исчерпал. В результате проведенного практического исследования мы приходим к выводу, что в настоящее время устойчиво действует лишь несколько компонентов мониторинга нормативных актов – это первичный анализ нормативных актов и мониторинговые исследования, необходимые для проведения правовой экспертизы, тогда как нужен единый механизм мониторинга нормативных актов, который бы пронизывал всю систему правотворчества, так и применения актов, созданных и принятых в процессе нормотворчества.

Мониторинг нормативных актов − это целый комплекс мероприятий, осуществляемых на плановой профессиональной основе в определенные сроки и, естественно, определенными субъектами. Думается, что в ближайшее время мониторинг нормативных актов станет неотъемлемым элементом государственного управления, по результатам которого уполномоченные органы или должностные лица станут принимать соответствующие меры и решения. Поэтому мы полностью разделяем точку зрения тех ученых и практиков, которые утверждают, что организация и осуществление мониторинга должны стать полномочиями государства[295]. При этом на договорной основе к этой деятельности могут привлекаться независимые специалисты, эксперты, ученые, а так же государственные и общественные деятели и целые организации, но основную организационную роль, безусловно, должно взять на себя государство.

Учитывая федеративный характер государственного устройства России, мониторинг нормативных актов невозможно осуществлять без непосредственного участия субъектов Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее 16 ноября 2006 года в соответствие с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. № 496-СФ был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (далее Центр). Его основные функции были представлены в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Этот Центр при условии отлаженной его работы, должен осуществлять функции координации научно-теоретических исследований правового мониторинга. К сожалению, об этой функции ничего не сказано в докладе, тогда как такая координация предотвратит дублирование научных исследований, оградит науку от ненужных надуманных изысканий, способствует выявлению «белых пятен» (пробелов) в науке.

Создание Центра должно решить как минимум три основных проблемы:

во-первых − это, как уже отмечалось, координация научных работ и продолжение теоретических исследований сущности мониторинга (понятийного аппарата, его функций, определению места в процессе формирования и действия права), поскольку не существует предел исследований, просто их необходимо продолжать на новом уровне осмысления и обобщения;

во-вторых, это анализ действия нормативных актов, как федеральных законов, так и актов развивающего характера, направленных на конкретизацию и детализацию положений норм законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Для этих целей следует создать специализированный информационный фонд, где вести на каждый нормативный акт его «досье», начиная с появления идеи о его создании и заканчивая процессом отмены акта. При этом в материалах данного фонда следует фиксировать и практику реализации нормативных актов;

в-третьих, теоретические выводы, сделанные по проблемам мониторинга нормативных актов необходимо использовать для повышения квалификации парламентариев, государственных и муниципальных служащих и в учебном процессе высшей школы. Более того, специалистов в области правотворчества надо готовить специально, только тогда они будут в совершенстве владеть методиками проведения мониторинга нормативных актов.

В этой связи нами подготовлены и направлены в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предложения по поводу организации, структуры, субъектного состава и функций Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Приложение 2).

По нашему мнению, для успешной реализации идеи мониторинга нормативных актов во всех субъектах Российской Федерации при региональных законодательных (представительных) органах следует как можно быстрее создать Центры мониторинга нормативных актов. Осуществление таких нововведений обеспечит создание не просто мощной и четкой, а научно и методологически обоснованной, комплексной системы мониторинга нормативных актов в рамках всей Российской Федерации, придаст ей характер постоянства и сбалансированности, что в итоге будет способствовать становлению режима законности в нашем государстве, повышению эффективности действия всего механизма правового регулирования.

Центры мониторинга в субъектах Российской Федерации должны иметь следующую структуру: 1) подразделение перспективных разработок и научного обеспечения мониторинга; 2) экспертное подразделение; 3) подразделение аналитических исследований; 4) подразделение систематизации законодательства.

Их основными функциями должны быть: 1) проведение мониторинга федеральных законов и иных нормативных актов, который должен включать оперативный анализ изменений федерального законодательства, выявление актов, наделяющих органы государственной власти новыми полномочиями, изымающих полномочия, иным образом регулирующих соответствующие общественные отношения; проведение постоянного контроля действующего регионального законодательства на предмет его соответствия федеральному; выявление по результатам мониторинга региональных нормативных актов подлежащих отмене, изменению, определение необходимости принятия новых актов; 2) изучение правоприменительной практики нормативных актов на территории субъекта Российской Федерации; 3) обобщение передового опыта мониторинга в правотворческом процессе, распространение его в других регионах и применение его в федеральном законотворчестве; 4) систематизация законодательства; 5) перспективное планирование мониторинговой и правотворческой деятельности.

Эффективность осуществления мониторинга нормативных актов может быть существенно повышена посредством уточнения обязанностей и функций структур, действующих в законодательных и исполнительных органах власти как федеральных, региональных, так и местных. О целесообразности такого решения говорят многие ученые. Так, например, профессор Ю.А. Тихомиров считает, что «следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции»[296].

Такой опыт уже есть на федеральном уровне так, например, федеральные органы исполнительной власти в лице Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и других органов исполнительной власти активно развивают свою деятельность по мониторингу нормативных актов. Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет мониторинг нормативных правовых актов на программно-аппаратной основе. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, также в соответствии со своей компетенцией, проводит мониторинг нормативных актов в различных проблемных сферах общественных отношений. Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий также откликнулись на предложение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о целесообразности наделения органов исполнительной власти типовой функцией мониторинга законодательства и включили различные элементы деятельности по мониторингу в свои нормативные акты[297].

В Министерстве юстиции Российской Федерации осуществляется постоянный мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, актов органов местного самоуправления, также создано подразделение, которое непосредственно занимается вопросами мониторинга. Его основная задача – это организация работы по систематизации российского законодательства и ведению банка данных нормативно-правовых актов России[298].

Мониторинг нормативных актов становится инструментом работы многих подразделений аппаратов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, в городе Москве предусмотрена работа по созданию общегородской системы правового мониторинга, участниками которой будут и Московская городская Дума, и Правительство Москвы, и отраслевые функциональные органы исполнительной власти города[299]. В Тамбовской области мониторинг нормативных актов проводится всеми органами исполнительной власти, структурными подразделениями администрации области в установленной сфере деятельности[300]. Мониторинг нормативных актов в Республике Коми, является обязанностью Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми[301]. Проведение мониторинга нормативных актов возложено на Государственно-правовой департамент Правительства Вологодской области, в структуре которого создано и действует управление мониторинга нормативных правовых актов муниципальных образований. [302].

Основные положения мониторинга нормативных актов должны найти свое отражение в федеральных законах «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – Парламенте Российской Федерации». Именно эти федеральные законы должны быть базовыми. На их основе необходимо развить принципы и функции мониторинга нормативных актов в федеральных законах «О нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации», «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», а так же в законах субъектов Российской Федерации «О нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации» и т.д.

Отдельного внимания в плане повышения эффективности мониторинга нормативных актов заслуживают ежегодные докладыСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Как было отмечено в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «политико-правовое значение мониторинга и анализа правовой системы России постоянно возрастает. Доклады, представляющие результаты этой работы, приобретают общенациональный статус. Прежде всего, благодаря широкому составу участников. Не менее важно, что данные доклады носят публичный характер, дают возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти»[303].

К настоящему времени подготовлено уже четыре доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» по итогам 2004, 2005, 2006 и 2007 годов. Такая работа проводится и в регионах. Так, в докладе Самарской Губернской Думы «О состоянии законодательства Самарской области в 2006 году»[304] изложены основные направления и приоритеты правотворческой деятельности по сферам регулируемых общественных отношений, изложены предложения по совершенствованию нормативных актов по отраслям и подотраслям права. Кроме того Самарской Губернской Думой подготовлен еще один доклад – доклад, информирующий о законодательной деятельности за все время ее существования (с 1994 года), который содержит не только отчет о проделанной работе, но и перспективы правотворческой деятельности[305].

Иной методологический подход к написанию доклада применен в Саратовской областной Думе. Так, в докладе «О законодательной деятельности Саратовской областной Думы в 2006 году» изложена организация законодательной деятельности и мониторинга законодательства за 2006 год. Примечательно, что в качестве приложения к докладу приведены перечень законов и законодательных инициатив Саратовской областной Думы, принятых в 2006 году[306]. Подобные доклады были подготовлены и обнародованы в Архангельском областном собрании и Законодательном собрании Пензенской области[307]

Такие доклады, по нашему мнению, на сегодняшний день являются наиболее конструктивной с точки зрения методологии формой представления результатов мониторинга нормативных актов. Результаты работы над докладами каждый раз получают значительный общественный резонанс, дают новый импульс правотворчеству. В эту работу по подготовке федерального и региональных докладов о состоянии законодательства активно включились государственные органы, научные и общественные организации, экспертное сообщество, преподаватели вузов.

Однако используемая в субъектах Российской Федерации структура, доклада на наш взгляд, не позволяет в полной мере эффективно применять результаты проведенного мониторинга нормативных актов. Нам представляется, что доклады субъектов Российской Федерации, должны содержать обобщение наработанной практики мониторинга нормативных актов, состояния законодательства и правоприменительной практики.