 |
Государственное управление и исполнительная
|
|
|
|
Государственное управление и исполнительная
власть: их соотношение
Административное право является одной из отраслей российского права, то есть самостоятельной частью российской правовой системы, представляющей собой совокупность правовых норм, регламентирующих специфическим методом качественно однородные общественные отношения. Административное право, будучи неотъемлемой частью системы российского права, соотносится с ней как часть и целое и тесно связано с другими отраслями российского права, такими как конституционное, гражданское, уголовное, трудовое, финансовое и другие.
В юридической науке основными критериями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования. Предмет административного правового регулирования составляют общественные отношения, т. е. поведение, действия людей, на которые направлено правовое воздействие группы норм той или иной отрасли права.
Для административного права сфера общественных отношений, составляющих ее предмет, в юридической науке обозначалась латинским термином " administratio" (управление). Главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности, - это функционирование системы органов исполнительной власти. Соответственно, административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством РФ на органы исполнительной власти, действующие в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или - правом управления). В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственного управления.
|
|
|
Вопрос о том, что представляет собой государственное управление как сфера деятельности и административно-правовая юридическая категория в настоящее время, является в известной мере дискуссионным. Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.
В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. Они реализуются в законодательной, управленческой и судебной деятельности государственных органов.
Законодательная деятельность заключается в издании представительными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. В законодательной деятельности также участвуют субъекты законодательной инициативы, в том числе Президент Российской Федерации, имеющий и ряд других важных функций в данной сфере.
Исполнительная (административная) деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и т. д.
|
|
|
Судебная деятельность (судопроизводство) состоит в осуществлении судами правосудия в формах конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Цель осуществления правосудия состоит в том, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их нарушении, подвергались установленным наказаниям. Осуществляя правосудие, суды не создают новых правовых норм, а применяют только существующие. В случае когда совершено административное правонарушение или преступление либо когда возник гражданско-правовой спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи административного, уголовного или гражданского законодательства и постановить на их основании соответствующий приговор или решение.
Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется в конституционных государствах законодательными органами (парламентом). Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Осуществление правосудия также осуществляется особыми органами - судами и проявляется в судебных приговорах (решениях).
Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Так, органами исполнительной власти издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительной власти.
Законодательством органам исполнительной власти предоставляется право назначать административные наказания на лиц за совершение административных правонарушений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени квазисудебный или юрисдикционный характер.
|
|
|
Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, регистрация, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники полиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия.
Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности.
Можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.
1. Государственное управление является одним из видов государственной деятельности наряду с деятельностью законодательной и судебной. Оно носит непосредственно деятельностный характер, то есть в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства.
Сущность государственного управления состоит в его специфическом назначении - исполнении, проведении в жизнь и практическом осуществлении законов, то есть нормативных правовых актов, принятых законодательной властью и обладающих высшей юридической силой. Исполнительный характер государственного управления отражает природу взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью.
Таким образом, государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все органы исполнительной власти являются субъектами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента Российской Федерации и некоторые государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти (в частности, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и ряд других).
|
|
|
2. Государственное управление - непосредственно организующая деятельность, его назначение практически организовать исполнение задач и функций государства. В непосредственном ведении субъектов государственного управления находится жизнедеятельность отдельных людей и их коллективов, а также материальные объекты. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, то есть государственное управление обеспечивает исполнение требований законов в процессе жизнедеятельности людей и их коллективов, в ряде случаев непосредственно регулирует и координирует эту жизнедеятельность. В процессе исполнительной и распорядительной деятельности субъекты государственного управления непосредственно организуют деятельность подведомственных организаций, а также регулируют в пределах своей компетенции деятельность не подведомственных им юридических лиц по использованию ими средств производства, природных ресурсов, материальных и иных ценностей.
Для организационной деятельности субъектов государственного управления характерно сочетание двух направлений: осуществление ими как внешних, так и внутренних исполнительных и распорядительных функций (например, организация управления внешними делами, организация государственной службы).
3. Государственное управление - это юридически властная деятельность. Его субъекты осуществляют нормативно определенные задачи и функции путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Субъекты государственного управления в пределах своих полномочий осуществляют исполнение Конституции Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, систематический контроль за их исполнением подчиненными органами, принимают меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Руководство подведомственными отраслями и объектами предполагает наделение органов государственного управления соответствующим объемом распорядительных прав. Поэтому по отношению к объектам управления исполнительная деятельность также является распорядительной. Распорядительные права находят свое выражение в обязательных нормативных или индивидуальных предписаниях. Элемент распоряжения свидетельствует о том, что управленческие отношения - субординационные, властно-организационные. Распорядительные полномочия есть проявление присущей государственному управлению властности. В них содержится единая управляющая воля субъектов государственного управления.
|
|
|
Реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий осуществляется в административном, то есть во внесудебном, порядке. При этом в юридической литературе отмечается, что государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность имеет в отличие от правосудия более сложную структуру - состоит из многочисленных и разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности.
4. Государственное управление является подзаконной деятельностью, то есть закон определяет ее цели, задачи, а также служит основанием для определения и закрепления функций и полномочий субъектов государственного управления.
Вся исполнительная и распорядительная деятельность основывается строго на законе, который создает прочную правовую базу для этого вида государственной деятельности. Данная черта государственного управления очень важна, так как его сфера чрезвычайно широка. Любое отступление от требований закона может нанести существенный ущерб правам и законным интересам указанных организаций и лиц, а в конечном счете - интересам государства и общества.
Требования закона реализуются субъектами государственного управления в различных вариантах. Эти органы могут выполнять такие задачи и осуществлять такие полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданным на его основе нормативным актом.
Подзаконность государственного управления имеет важнейшее значение и в силу того, что в процессе исполнительной и распорядительной деятельности в первую очередь исполняются прямые веления закона. Общие нормы, сформулированные в законе, применяются субъектами государственного управления в связи с конкретными обстоятельствами. При этом органы управления (должностные лица) либо дают непосредственные предписания (например, назначение на должность), либо совершают определенные действия, содержание которых и составляет исполнение прямых предписаний закона (например, проверка соблюдения миграционных правил).
В процессе осуществления функций управления соответствующие органы могут в ряде случаев самостоятельно разрабатывать юридически обязательные, иногда - общеобязательные, правила поведения. Содержащиеся в них правовые нормы носят подзаконный характер, так как принимаются в целях исполнения требований закона, их конкретизации и детализации. Иногда органы управления самостоятельно регулируют в нормативном порядке общественные отношения, не регламентированные законом. Субъекты государственного управления (должностные лица) в соответствии с законодательством вправе самостоятельно, т. е. без обращения в суд, осуществлять деятельность по привлечению к юридической ответственности правонарушителей, применять к ним меры наказания. Очевидно, что такого рода деятельность требует строжайшего соблюдения закона, прав и свобод личности.
5. Государственное управление осуществляется специальными субъектами, которыми являются Правительство Российской Федерации и другие органы исполнительной власти Российской Федерации. В случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (в частности, ст. 32 Федерального конституционного закона " О Правительстве Российской Федерации" ), государственное управление осуществляет Президент Российской Федерации. В ряде случаев также государственные органы (в частности, органы военного управления), имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях (сферах) жизни общества.
Служебная роль органов исполнительной власти проявляется в основных направлениях осуществляемой ими деятельности, т. е. в их назначении. Именно на этой основе и происходит разделение властей. Соответственно, органы законодательной власти решают вопросы издания законов, судебные органы осуществляют правосудие.
Государственное управление имеет своим основным направлением деятельности исполнение (проведение в жизнь) законов. Исполнение - основной признак государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности.
6. Государственное управление осуществляется применительно к сферам и областям жизни общества. В государственном управлении выделяются:
- сферы государственного управления, то есть комплексы организационных отношений, сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля):
- экономическая сфера, охватывающая отношения экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело);
- социально-культурная сфера, охватывающая отношения социального развития (образование, наука, здравоохранение, культура, социальная защита);
- административно-политическая сфера, охватывающая отношения, связанные с обороной, государственной безопасностью, внутренними делами, юстицией, внешней политикой;
- области государственного управления, т. е. отношения, объединяемые общностью конкретного объекта управления, его профиля и назначения (например, оборона, промышленность, транспорт, сельское хозяйство, здравоохранение и т. п. ).
|
|
|
