7. Государственное управление осуществляется по отраслевому и межотраслевому принципам.

7. Государственное управление осуществляется по отраслевому и межотраслевому принципам.

Сущность отраслевого принципа организации управления состоит в том, что государственное управление организовано по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и другие). Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная общностью объекта управления и возглавляемая, как правило, соответствующим министерством.

В рамках отраслевого управления федеральным министерством Российской Федерации разрабатывается и проводится государственная политика и осуществляется нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координация деятельности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

Межотраслевое государственное управление - такая черта организации государственного управления, когда управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему организационно не подчинены. Содержанием межотраслевого управления является осуществление данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам).

8. Государственное управление характеризуется тем, что оно осуществляется как централизованное руководство либо как оперативное (непосредственное) управление.

Централизованное руководство имеет своим содержанием общую, специальную и отраслевую координацию, определение общих направлений деятельности, установление общих правил и нормативов и т. п. Для него характерны непрямые связи между соответствующим субъектом государственного управления и объектами управления.

Непосредственное или оперативное управление характерно для прямых связей между органом управления и объектом.

9. Государственное управление с точки зрения структуры его процесса есть последовательное осуществление субъектами управления ряда процедур (стадий, циклов, фаз и т. п. ) в рамках административных стандартов и регламентов, связанных с реализацией полномочий органа исполнительной власти. Функции государственного управления практически реализуются в формах и методах управленческой деятельности.

10. Свое юридическое выражение государственное управление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции. Все эти направления органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнение закона.

Таковы существенные черты и особенности государственного управления как вида государственной деятельности. В юридической литературе наиболее четко выделяются два элемента ее характеристики, позволяющие получить ответ на вопрос о целях (исполнение) и средствах достижения (распоряжение). Это послужило базой для определения государственного управления как исполнительной и распорядительной деятельности.

Таким образом, с одной стороны, государственное управление носит исполнительный характер, а с другой - юридически властный (распорядительный) характер. Это связано с тем, что исполнительная деятельность - это административная деятельность, предусматривающая подчинение объекта управленческих отношений их субъекту. Управленческие отношения - это отношения субординационные, властно-организационные и распорядительные. Распорядительный характер государственного управления также предопределяется природой исполнительной власти, поскольку без необходимых государственно-властных (распорядительных) полномочий невозможно обеспечить исполнение законов. Государственное управление представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

Следовательно, государственное управление является исполнительно-распорядительной деятельностью. Субъекты государственного управления наделены необходимым объемом распорядительных полномочий. Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление. Административное правотворчество осуществляется в исполнительных целях, то есть оно конкретизирует и детализирует требования закона, а также актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других вышестоящих органов исполнительной власти. В силу этого субъекты управления могут выполнять только такие задачи, осуществлять функции и полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданными на его основе нормативными актами. Государственное управление реализует требования закона в различных вариантах: исполнение прямых велений закона путем правоприменительной деятельности - юридических предписаний, обеспечиваемых государственным принуждением; основанное на законе установление юридически обязательных правил поведения - правотворческая деятельность.

С учетом изложенного государственное управление как предмет административного права может быть определено как один из видов государственной деятельности, являющейся организующей, юридически властной и подзаконной, осуществляемой органами исполнительной власти и иными государственными органами и состоящей в практическом исполнении его субъектами норм законодательства путем реализации своих полномочий.

Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, его осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием " исполнительная власть".

Во многом это связано с тем, что в Конституции Российской Федерации категория " государственное управление" не используется, в ней закреплена категория " исполнительная власть". В ст. 77 Конституции Российской Федерации устанавливается, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Возникает вопрос: означает ли это, что государственное управление больше не существует? Для разрешения данного вопроса необходимо уяснение проблемы соотношения этих категорий.

Исполнительная власть представляет собой самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации и тесно взаимодействует с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, поскольку все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле, то есть ее функции в общегосударственном масштабе связаны с практической реализацией законов. Функции принятия законов и осуществления судебной деятельности относятся соответственно к законодательной и судебной властям. Исполнительная власть является непременным атрибутом государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями.

Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и исполнительно-распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.

Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Соответственно, исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. В соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Следовательно, структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона " О Правительстве Российской Федерации" полномочия в области осуществления исполнительной власти имеет и Президент Российской Федерации. Он руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство Российской Федерации, в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной и правоохранительной деятельности.

Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Власть - это сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть нетождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.

Говоря о соотношении исполнительной власти и государственного управления, хотелось бы остановиться еще на двух принципиальных моментах.

Во-первых, законодательство Российской Федерации и в определенных случаях Конституция Российской Федерации разделяют формы осуществления власти (законодательную, исполнительную и судебную) и формы государственной деятельности по ее реализации (законодательная деятельность, государственное управление и судопроизводство). Так, ст. 118 Конституции Российской Федерации прямо закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Указанное положение закреплено и в ст. 1 Федерального конституционного закона " О судебной системе Российской Федерации".

Во-вторых, следует отметить, что государственное управление является по субъектному составу более широким, чем осуществление исполнительной власти. Прежде всего это связано с тем, что в соответствии с законодательном Российской Федерации полномочиями, связанными с государственным управлением, и прежде всего в оборонной сфере, обладают Президент Российской Федерации, а также органы военного управления, не имеющие статуса органов исполнительной власти. Государственное управление осуществляют и иные организации, не входящие в систему органов исполнительной власти, например Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации.

С другой стороны, функции органов исполнительной власти, и в частности, Правительства Российской Федерации, являются более широкими, чем осуществление государственного управления. Так, в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации является одним из субъектов законодательной инициативы, на него возложена разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета.

Федеральные органы исполнительной власти, в соответствии с положениями о них, не только осуществляют государственное управление в определенных областях государственной деятельности, но и проводят в них единую государственную политику, а также осуществляют функции, связанные с управлением федеральной собственностью.

Однако ключевой функцией федеральных органов исполнительной власти является именно государственное управление, то есть деятельность по исполнению законодательных и иных правовых актов путем исполнения возложенных на них функций и реализации полномочий. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона " О Правительстве Российской Федерации" Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

С учетом изложенного исполнительную власть и государственное управление можно охарактеризовать как сущность и содержание, государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть, то есть государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление - организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

В связи с этим к предмету регулирования административного права как отрасли российского права прежде всего относятся общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то есть в сфере организации и функционирования исполнительной власти (управленческие отношения). Эта сфера государственной деятельности включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат, выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительно-распорядительную, административную) и используемую при этом власть.

Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами). Такое понимание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Конституцией РФ являются органами исполнительной власти (например, Президент Российской Федерации, Государственный банк Российской Федерации, государственные корпорации и другие). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действующих от имени соответствующих исполнительных органов.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов (см., например, ст. ст. 3, 8, 13, 51 ГК РФ). Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства РФ - высшего звена системы органов исполнительной власти страны - с Государственной Думой, т. е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права.

Административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. В них выражено целевое назначение государственно-управленческой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъектов распорядительными, т. е. государственно-властными, полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.

Следует особо отметить, что такие категории, как " сфера государственного управления" и " управленческие отношения", настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни. Соответственно, они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет финансового, трудового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

Соответственно, административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям. Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: