 |
§ 5. Учебная дисциплина "Административное право"
|
|
|
|
§ 5. Учебная дисциплина " Административное право"
Учебная дисциплина " Административное право", изучаемая в юридических учебных заведениях, строится с учетом системы отрасли административного права и науки административного права. В основе построения учебного курса административного права лежит внутренняя связь общественных отношений, составляющих предмет административного права и последовательность регулирующих их правовых норм.
Традиционно система курса административного права как учебной дисциплины состоит из двух частей. В первой части рассматриваются сущность и основные институты административного права. Во второй части рассматриваются вопросы организации государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах.
В первую часть курса административного права входят такие разделы, как предмет и метод административного права и его место в правовой системе Российской Федерации, субъекты административного права, административно-правовые формы и методы деятельности органов управления, административная ответственность, административно-процессуальное право.
В части второй учебной дисциплины рассматриваются темы, связанные с организацией государственного управления в сфере экономики (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, природные ресурсы и другие сферы), в социально-культурной сфере (образование, здравоохранение, наука, культура), в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).
В ходе изложения тем курса административного права значительное место отводится анализу федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, действующих в данной области.
|
|
|
Контрольные вопросы
1. Предмет и методы науки административного права. Соотношение с другими научными дисциплинами.
2. Возникновение и развитие науки административного права.
3. Современные проблемы науки административного права.
4. Наука административного права в зарубежных государствах.
5. Административное право как учебная дисциплина.
Список рекомендуемой литературы
1. Административная реформа и наука административного права. Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю. М. Козлова. М.: МГЮА, 2007.
2. Административное право. Теория и современность. Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина. М.: МГЮА, 2006.
3. Административное право зарубежных стран. Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.
4. Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 67.
5. Брэбан Г. Французское административное право. М.: Юрид. лит., 1988.
6. Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982.
7. Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001.
8. Мигачев Ю. И., Петров М. П., Шамрин М. Ю. Методология и методика административно-правовых исследований. М.: Проспект, 2019.
9. Мицкевич Л. А. Очерки теории административного права. М.: Проспект, 2015.
10. Развитие науки административного права. Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Л. Л. Попова. М.: МГЮА, 2006.
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ
§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.
|
|
|
Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.
Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно, проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.
Изложенные исходные позиции позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти, государственного управления.
В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права. Административно-правовые нормы:
а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту;
б) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
в) определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;
|
|
|
г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т. е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
д) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;
е) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т. п. ). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);
ж) во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;
|
|
|
з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.
Общая характеристика административно-правовых норм нуждается в акцентировании внимания на некоторых их особенностях и прежде всего на вопросе о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).
Любая правовая норма есть акт правотворчества, и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное нормотворчество.
Для административного права характерно юридическое опосредование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления.
Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую " нагрузку": правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в соответствии с действующим законодательством нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются во исполнение законов.
Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами законодательного характера, т. е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда - подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).
Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально " работающих" правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.
|
|
|
Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем Россия не унитарное государство; ее территория огромна, причем территориальные особенности нередко весьма существенны. Россия - многонациональное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и отдельных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение данной задачи не его функция.
Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти, как правило, нуждаются в опосредовании их нормами административного права, т. е. в административно-правовом механизме их реализации.
В настоящее время широкое распространение имеет ведомственное административное нормотворчество, что на практике не всегда оправданно, особенно если адресатом таких административно-правовых норм являются граждане (например, в области оказания транспортных, таможенных, жилищных и коммунальных услуг). К этому следует добавить, что в таком же плане действуют республиканские правительства, губернаторы краев, областей, администрации иных субъектов РФ. Нынешнее состояние законодательства, к сожалению, пока еще в этой части не упорядочено, что часто приводит к необоснованному расширению административно-правовых ограничений прежде всего для граждан, а также юридических лиц.
Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, в перспективе следует ожидать, во-первых, сведения ведомственного административного правотворчества до уровня преимущественно внутрисистемного регулирования, т. е. осуществляемого в интересах внутренней организации самого механизма исполнительной власти (установление норм, обязательных для нижестоящих звеньев данной, например отраслевой, системы); во-вторых, ограничения возможностей установления ведомствами общеобязательных административных правил; делегирования такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов исполнительной власти общей компетенции.
Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного правотворчества. В то же время столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности.
Регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом заключается их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти. В современных условиях объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления, от эффективности работы которого зависят не только состояние экономической, социальной и иной деятельности, но и в первую очередь уровень реализации демократических возможностей всестороннего развития личности, удовлетворения ее жизненных потребностей и интересов.
Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто " аппаратным". Роль этих норм более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно, аппарат управления живет не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми другими учреждениями, действующими в сфере государственного управления либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образования (предприятия, корпорации и т. п. ), а во втором - негосударственные образования политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане. Все они являются адресатом административно-правовых норм.
Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления).
|
|
|
