 |
§ 4. Наука административного права
|
|
|
|
§ 4. Наука административного права
в зарубежных государствах
Административное право в современных зарубежных странах - обширная и разветвленная отрасль правовой системы. Для того чтобы уяснить, что представляет собой административное право зарубежных государств как отрасль права, необходимо понимать, что его предмет обусловлен особенностями правовых систем этих государств (континентальной и англосаксонской).
В общем плане административное право понимается представителями англосаксонской и континентальной систем права как совокупность юридических норм, регламентирующих деятельность административных учреждений. Однако объекты административно-правового регулирования в англосаксонской и континентальной системах права существенно различаются. Вся история европейской науки административного права во многом сводится к анализу государственного управления в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX века, и претерпело значительное влияние социологии.
Административное право стран континентальной системы (Франция, ФРГ) представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.
В странах континентальной правовой системы, как правило, выделяются общая и особенная части административного права. Общая часть административного права охватывает нормы, принципы и правовые институты, распространяющиеся на все сферы административной деятельности. Особенная часть рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с государственным управлением в отдельных сферах управления - административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной.
|
|
|
В англосаксонских странах (США, Великобритания) административное право развилось в самостоятельную отрасль позднее. С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляется аппарат административной власти. Этот процесс сопровождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления.
В странах англосаксонской правовой системы деление административного права на общую и особенную части не принято. В странах англосаксонской системы получили преимущественное развитие процессуальные нормы, включающие и процедурные нормы. Это позволяет говорить о том, что административное право в рамках данной правовой системы является прежде всего процессуальным.
Предметом административного права США и, соответственно, объектами регулирования этой отрасли права являются следующие три сферы деятельности административных учреждений: 1) административное нормотворчество, часто называемое по английскому образцу делегированным законодательством; 2) административная квазисудебная деятельность, именуемая обычно административной юстицией, и 3) контроль судов над администрацией. При этом вместе с контролем нередко рассматривают также ответственность администрации за вред, причиненный ее служащими, либо изучают эту проблему отдельно.
Американские ученые-административисты прежде всего акцентируют свое внимание на так называемом внешнем административном праве, т. е. на той части административного права, которая регулирует взаимоотношения администрации с частными лицами. Под административным правом здесь подразумеваются положения статутов, предоставляющих нормотворческие и квазисудебные полномочия правительственным органам, исключая судебные, а также нормативные акты и приказы, издаваемые этими учреждениями в соответствии с предоставленными им полномочиями. Это мнение разделяет подавляющее большинство американских административистов. Крупнейший современный американский административист - профессор К. Дэйвис указывает в своем четырехтомном курсе административного права, что административное право представляет собой право, фиксирующее полномочия и порядок деятельности административных учреждений.
|
|
|
Административное право Франции имеет специфическую систему норм и собственную юстицию, отличные от общих норм и общей системы правосудия.
В трудах ученых - представителей французского административного права всегда важное место занимали вопросы государственного управления. Так, во французском " Элементарном курсе административного права" М. Валина детально анализируются различные виды административных учреждений (так называемых субъектов прав в административном праве), их компетенция, персонал, приобретение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должностными лицами и служащими. Большое внимание уделил административной структуре и другой французский административист - Ж. Ведель.
Для административное права Франции характерна традиционно сильная централизация и наличие обособленных административных судов, сыгравших решающую роль в формулировании норм административного права. Администрация в своей деятельности связана законом и несет ответственность за превышение власти и другие незаконные действия, за причиненный ею ущерб.
Возникновение административного права в Германии приходится на первую половину XIX века. Германская школа административного права находится в русле континентально-европейской традиции. По мнению немецких ученых-административистов, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы - государственного управления.
|
|
|
В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа: а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства: б) управление периода либерального правового государства; в) управление периода общества потребления, государства планируемой экономики.
В Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов. Начало разработки теории немецкого административного права во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815 - 1890 гг. ).
Профессор Ф. -Й. Пайне определяет административное право как совокупность правовых норм, которые специфично действительны для управления (т. е. не распространяются на каждого - гражданина, предпринимателя или частноправовой фонд).
Профессор Д. Элерс раскрывает понятие административного права в широком смысле - как сумму таких правовых предписаний, которые организуют управление либо должны участвовать при его осуществлении, и в узком смысле - как " общность" писаных и неписаных правовых предписаний публичного права, которые либо конституируют государственное управление в организационном смысле, либо прямо регулируют деятельность государственного управления (за исключением норм других правовых актов конституционного права и административно-процессуального права).
Указанные определения определяют сущность немецкой доктрины административного права. Согласно ей административное право есть часть публичного права, его основным предметом является государственное управление.
В немецкой юридической науке большое значение придается разграничению административного и частного права. Оно вызывает много споров, но является необходимым хотя бы для разграничения подсудности. Частноправовые споры рассматриваются судами общей компетенции. Административно-правовые - административными судами. Специфической является и ответственность в сфере административного, управленческого поведения.
|
|
|
Немецкий административист О. Мейер определял государственное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом " от противного", другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял такое управление как деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти. Анализ категории государственного управления дал в своей работе " Французское административное право" французский ученый-административист Г. Бребан < 1>.
--------------------------------
< 1> См.: Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 106 - 107.
Административисты континентальной системы права, отвечая на вопрос, что же такое государственное управление, исключают смежные понятия, стремясь выявить то, что составляет сущность этой категории.
Во-первых, из сферы государственного управления исключаются виды частнопредпринимательской деятельности, хотя, естественно, в управлении предприятиями административный феномен присутствует. И, несмотря на то что ныне складывается тенденция смешения частного и публичного начал в управлении, в действительности они подчиняются качественно различимым закономерностям и покоятся на различных правовых режимах. Необходимо проводить четкое разграничение между частным и государственным секторами управления.
Административное право регулирует организацию и функционирование государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую деятельность и взаимоотношения частных лиц.
Следовательно, управленческая сфера имеет публично-правовое, то есть государственное, содержание.
Во-вторых, из сферы государственного управления исключаются некоторые виды государственно-правовой деятельности, которые не относятся к государственному управлению. В этом смысле область административного права необходимо отграничить от сопредельных сфер. Прежде всего недопустимо смешение государственного управления с политикой. Политика есть прерогатива парламента, правительства и президента. К политике относится все, что связано с выбором наиболее общих направлений национально-государственного развития, юридические аспекты которого подпадают под режим конституционного права.
|
|
|
Необходимо разграничивать управленческую и судебную деятельность. Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых функций по своей специфике, ибо его суть в разрешении конфликтов и споров. Любой спор между гражданами, любой проступок или преступление, совершенные гражданами, согласно принципам нашей правовой системы, подпадают под нормы действующего уголовного и гражданского права и соответствующих процессуальных норм.
То есть в государственной деятельности управленческая сфера четко отделена от политической, судебной и производственной.
Таким образом, государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, отличающийся от деятельности законодательной и судебной, направленный на исполнение соответствующими государственными органами законодательных актов. Государственное управление не исключает и подзаконного нормотворчества.
При этом следует сказать и о том, что в ряде работ по административному праву зарубежных государств для обозначения государственной деятельности в указанной сфере вводится понятие публичной администрации (administration publique, administration publica, public administration и т. д. ). Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней < 1>.
--------------------------------
< 1> См.: Административное право зарубежных стран. М., 2003. С. 28.
Вместе с тем в российской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как " государственное управление". Понятие государственного управления используется в немецком и французском административном праве. Понятие публичной администрации, являясь общесоциологическим, по своему содержанию многозначно, а по объему весьма широко.
В связи с изложенным полагаем, что использование понятия публичной администрации является более уместным в таких общественных науках, как политология, социология, и других. В теории административного права для обозначения указанной сферы государственной деятельности представляется обоснованным использование исторически сложившегося понятия " государственное управление".
|
|
|
