В XIX веке в Европе начинается новый этап развития науки о государственном управлении - появляются учение о государственном управлении и административное право.

Это было связано с тем, что в этот период в экономическом и политическом строе европейских государств последовал ряд крупных перемен, изменивших основу полицейского государства и поставивших перед юридической наукой ряд новых и вместе с тем крайне сложных вопросов. В этот период происходит законодательное закрепление основных неотчуждаемых прав личности, установление задач государства и пределов государственного вмешательства в жизнь общества, обеспечение законности в управлении. Прежней концепции полицейского государства пришла на смену концепция правового государства, в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж. -Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье.

Другой характерной чертой правового государства является подчинение всей его жизни и деятельности закону. Ему подчиняются не только граждане, но и все органы государства, особенно же представители администрации. Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолютной целью составляет безусловное требование нравственного закона (категорический императив).

Эти изменения в жизни общества в значительной степени подготовили почву для появления нового направления в системе административной науки.

Наиболее полно и систематизированно в тот период теория государственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815 - 1890 гг. ). Его основные идеи о государственном управлении изложены в 7-томном труде " Учение об управлении" (Stein. Verwaltungslehre. Stuttgart. 1865. 7 vol. ), а также в книге Handbuch der Verwaltungslehre. Stuttgart. 1876. На русском языке работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского под названием: " Учение об управлении и праве управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии" < 1>.

--------------------------------

< 1> Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.

Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства - закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельности последнего.

Важные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX начала XX века, таких как А. Д. Градовский, А. И. Елистратов, М. Н. Коркунов, В. В. Сокольский, М. Рейснер, Н. И. Лазаревский и ряд других.

В своем фундаментальном труде " Начала русского государственного права" А. Д. Градовский отмечал, что государственное управление является предметом как государственного права, так и права управления (административного права). Он писал, что учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится. При этом он отмечал, что учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям.

В. В. Сокольский отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления и на учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изложение юридических норм, определяющих меры и способы управления.

А. И. Елистратов в курсе лекций " Административное право" писал, что законность деятельности государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция - задача издания законов - различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ей законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.

Таким образом, административная деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляла, по мнению юристов XIX начала XX века, содержание предмета административного права.