Системы местного самоуправления в зарубежных странах

Зарубежный опыт показывает, что в федеративных странах каждый субъект федерации имеет собственную систему самоуп­равления. В унитарных государствах обычно существует единая система самоуправления, хотя определенные различия в полно­мочиях, источниках формирования доходов, в формах деятель­ности у муниципальных органов могут иметься.

При этом выделяется три основных модели взаимоотношений между центральной и местной властью.

1) «Модель партнерства» (США, Швейцария, Голландия), в рамках которой их отношения рассматриваются как партнерские, равноправных товарищей, оказывающих необходимые услуги населению и преследующих общие цели.

Весьма запутанной выглядит система местного самоуправ­ления США. Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты.

Подавляющее большинство штатов, за исключением Аляски, Род Айленда, Коннектикута и федерального округа Колумбия, делятся на графства и муниципалитеты (инкорпорированные города). Графства подразделяются на тауны и тауншипы, виллиджи, т.е. деревни, школьные округа и особые округа. Местными органами графств являются в большинстве случаев советы графств, избираемые жителями тауншипов, входящих в графство или советы уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Совет графства контролирует состояние местных дорог, содержание мест заключения, больниц и мест для отдыха. Под контролем штата графство несет ответственность за организацию выборов, переписей населения, сбор и обработку статистических данных по своей территории. Параллельно с советом графства могут действовать различные целевые комиссии (по вопросам здравоохранения, общественных сооружений и т. п.).

Органами самоуправления для всех иных разновидностей административно-территориальных еди­ниц выступают муниципалитеты, организация, структура, порядок деятельности и круг полномочий которых тоже неодинаковы. Для выполнения некоторых функций, выделенных из ведения муниципалитетов, созданы специальные округа, часто не совпадающие с границами административно-территориальных единиц. На них возложено управление школами, противопожар­ными службами, мелиорацией.

В Великобритании к ведению советов графств законы о местном самоуправлении относят: полицию, пожарную охрану, землепользование, дороги (за исключением магистральных и мостов), социальные службы, образование и библиотеки, музеи, трудоустройство молодежи, продовольствие и медикаменты, места отдыха и уборку мусора. В компетенцию советов округов и городских округов входят: налогообложение, городское и сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, зрелищные мероприятия и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбыт отходов и кладбища, социальное обеспечение. К ведению приходов и общин относятся: распределение земельных участков, промыслы, туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, места отдыха. Функции местного самоуправления регулируются и обеспечиваются законодательством, определяемыми правительством стандартами, правительственными полномочиями по прекращению платежей, правительственным финансовым контролем и ревизиями, постановлениями судов, выступлениями средств массовой информации, системой доступа общественности к информации, выборами местных органов власти.

2) «Агентская модель» рассматривает отношения между центром и местами как отношения принципата и агента, то есть акцент делается на главенствующую роль центра. Через местное управление правительство осуществляет свой политический курс. Аргументы в пользу такой модели основаны на том, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более весомым мандатом, более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений.

В ФРГ земли делятся на уезды (районы), а последние — на общины. Крупные города, как правило, выделены в самосто­ятельные единицы. Выборными органами в уездах (районах) яв­ляются крайстаги, а в общинах - общинные (городские) сове­ты. В крупных землях созданы так называемые правительствен­ные округа, в рамках которых группируются обычно несколько уездов (районов). Во главе такого округа стоит назначаемый правительством земли президент. Одной из основных функций главы округа является контроль за деятельностью местных выборных органов.

В Италии верхний уровень политико-территориального де­ления страны составляют области, которые пользуются некото­рой автономией, включая право издания областных законов. Области делятся на провинции, а провинции — на коммуны. Представительными органами самоуправления являются про­винциальные и коммунальные советы, избираемые населением. В каждой провинции имеется представитель правительства — префект, осуществляющий надзор за деятельностью выборных учреждений. Исполнительным органом является джунта, воз­главляемая в коммуне мэром, который избирается коммуналь­ным советом.

3) В последнее время выдвигается и третья модель взаимоотношений, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости». Считается, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами и средствами давления. Поскольку в настоящее время правительство неспособно всецело контролировать местное управление, оно строит свои отношения с последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией.

Указанная модель занимает промежуточное положение между агентской и партнерской моделями, ибо, с одной стороны, признает относительную автономность местной власти, с другой стороны, – позволяет проводить дифференциацию во взаимоотношениях центра и мест в зависимости от конкретной сферы деятельности, носит динамичный и состязательный характер.

4) Свои особенности в организации власти на местах существуют в ряде республик СНГ, которые сочетают европейскую модель с системой местного управления, сложившейся еще в советское время – некий симбиоз системы советов и местного самоуправления.

В Кыргызской Республике установлены следую­щие территориальные уровни местной власти:

- первичный - аильные (сельские), поселковые и городские (городов районного подчинения) мест­ные кенеши;

- базовый - районные кенеши и государственные администрации;

- областной - областные государственные адми­нистрации и город Бишкек (в 1995 г. переведен на самоуправление).

Для более эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления в 1996 г.. были введены айыл окмоту (сельские управы) - исполнительно-распорядительные органы при аильных (сельских) или поселковыхкенешах, осу­ществляющие в пределах своих полномочий управ­ление делами жизнеобеспечения и жизнедеятельности местного сообщества. Айыл окмоту создается по принципу - один аильный (сельский) или поселковый кенеш - один айыл окмоту. Айыл окмоту по вопросам организации местного самоуправления подотчетен председателю районного (городского) кенеша, а по делегированным государственным полномочиям - главе районной (городской) государственной адми­нистрации. Айыл окмоту не реже одного раза в год отчитывается перед соответствующим кенешем, а также на собраниях и сходах жителей населенных пунктов, находящихся на территории кенеша.

Систему органов самоуправления в городах районного подчинения образуют:

- представительные органы - городской кенеш и курултай представителей (делегатов) городского сообщества;

- исполнительно-распорядительный орган при городском кенеше – городская управа, возглавля­емый главой городского самоуправления;

- органы территориального общественного само­управления.

В Узбекистане местное самоуправление также сочетается с местным государственным управлением. Так, государственную власть на местах представляют местные органы исполнительной власти - областные, районные, городские хокимияты. В областях, районах и городах (кроме городов подчи­ненных районам, и районов в составе городов) воз­главляемый хокимом (мэр) Совет народных депута­тов является органом представительной власти.

Статус хокима напоминает во многом статус казахстанского акима. Однако узбекская модель государственного управления на местах во многим восприняла и продолжила традиции советской системы управления.

Первичный уровень самоуправления граждан представляют махалла, объединяющая граждан по принципу их проживания в определенной местности с установленной границей. Махалла создается граж­данами сообщества по месту их жительства с основ­ной целью - защита интересов и прав самих граждан, удовлетворение их потребностей общими усилиями. Сейчас органы самоуправления граждан махаллей имеют крепкую жизнеспособную структуру, состоящую из схода граждан (собрание представителей граждан), который избирает прямым голосова­нием председателя, ответственного секретаря, совет­ников председателя, председателей и членов комис­сий по осуществлению основной деятельности схода граждан, председателя ревизионной и администра­тивной комиссии. Сход граждан утверждает состав Совета схода граждан.