Государственно-частное партнерство в системе государственного регулирования экономики.

Термин «государственно-частное партнерство» впервые появился в США. Первоначально он относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ, позднее, в 1950-х годах, — к финансированию объектов общественного пользования, а в 1960-х годах стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственно- частные предприятия, занятые модернизацией и перестройкой городов. В Западной Европе интерес к инвестициям в форме государственно-частного партнерства возник гораздо раньше, чем в США. Первый в истории проект государственно-частного партнерства был санкционирован во Франции еще королем Генрихом в ходе реализации которого был построен канал. Знаменитая Эйфелева башня в Париже явилась также результатом работы механизма ГЧП.
Дальнейшее фундаментальное развитие теория государственночастного партнерства получила в середине XX в., однако активное претворение ее в практической деятельности пришлось на 1980-е годы. Взаимодействие между государством и частным бизнесом развивается прежде всего в инфраструктурных отраслях, где для этого сложились необходимые потребности и возможности. С одной стороны, государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение общественными благами, выделяет в этих целях значительные финансовые ресурсы, а с другой — частное предпринимательство отличают мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно- частного партнерства.
Основные черты ГЧП, отличающие его от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем.
При написании раздела авторы опирались на интересные материалы по данному вопросу: Дерябина М.А. Государственно-частное партнерство // Вопросы экономики. 2008. № 8; Матявина М.В. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и возможности его использования в России. М., 2008. Определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10—15 до 20 и более лет, в случае концессий — до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен к определенному сроку. Специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или путем совместного инвестирования нескольких участников. Реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками. Специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта — разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям. Разделение рисков между участниками соглашения на основе договоренностей сторон.
ГЧП — не простое сложение ресурсов. Каждая из сторон партнерства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи, стороны имеют различные мотивации. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. Таким образом, обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП зачастую облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров и услуг. Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в том числе с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками.
На стороне государства в проектах ГЧП — правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение определенных объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах. Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций — контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. При этом неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг. В любом случае за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля[19]. К их числу относятся: тарифная политика, контроль за безопасностью и экологичностью проектов, раскрытием необходимой информации, качеством обслуживания потребителей. Благодаря сохранению этих контрольных функций государство может уйти от непосредственного руководства хозяйственной сферой, предоставить хозяйственную деятельность частному бизнесу, оставляя за собой контроль над деятельностью своих партнеров по проекту.
Наиболее распространенными в практике ГЧП являются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. При этом права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, так как помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции. Аренда в традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Право по распоряжению имуществом сохраняется за государством и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества. Концессия. Особенность концессионных соглашений заключается в том, что государство, оставаясь полноправным собственником имущества, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его в этих целях соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Можно выделить ряд характерных признаков концессионных соглашений: предметом концессии всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования; цель концессии — удовлетворение общественных нужд и потребностей; концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение); концессия основана на возвратности предмета соглашения; предмет концессии предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении. Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Различаются три вида концессий: концессия на уже существующие объекты инфраструктуры; концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих групп возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также видов и границ конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление). Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом похожа на концессию, но имеет отличия от нее. Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении. Соглашения о разделе продукции применяются главным образом в сфере поисков, разведки и добычи минерального сырья и проведения других, связанных с этим работ. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса. Государство предоставляет свои исключительные права по недропользованию частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется в целях привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы.

При использовании этого механизма специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов. DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer — проектирование — строительство — владение — эксплуатация/управление — передача). Особенность соглашений данного типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate — проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов. Разнообразие механизмов, форм и методов государственно- частного партнерства позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в решении государством многих проблем. Государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях: вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью; формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов; непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы. Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные ведомства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать свой единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии. Специальной проблемой для успешного развития государственно-частного партнерства является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерств решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форсмажорных обстоятельствах. В свою очередь в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью. Среди основных проблем, связанных с внедрением ГЧП в России, можно отметить следующие. Высокий уровень коррупции и бюрократии. Низкую ответственность государственных структур за результат и сроки согласований. Общую слабость правовой и судебной систем, а также механизмов исполнения судебных решений в РФ. Возможность досрочного расторжения соглашений. Высокий политический риск и возможность снижения государственной поддержки в долгосрочной перспективе. Анализ опыта развитых стран в области реализации проектов государственно-частного партнерства позволяет выделить следующие направления регулирующей деятельности государства непосредственно в отношениях с частными участниками партнерств: организация и осуществление постоянного контроля и надзора за исполнением участниками партнерских соглашений всех своих обязательств, а также контроля над своевременным устранением допущенных нарушений условий договоров; выработка при необходимости предложений по корректировке условий договоров, в частности тарифов и цен на производимые товары и услуги; прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений; прием и рассмотрение претензий пользователей товаров и услуг, производимых партнерством; принятие мер по восстановлению нарушенных прав участников партнерств и пользователей. Таким образом, механизм государственно-частного партнерства позволяет экономить бюджетные средства, привлекать частные инвестиции к решению общественно важных задач, привносить в публичный сектор экономики и смежные с ним сферы предпринимательский опыт и традиции эффективного управления.

⇐ Предыдущая17181920212223242526Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: