Региональная власть в унитарном государстве

Особенностью унитарного государства является отсутствие самостоятельного ре­гионального самоуправления, характерного для федераций. В унитарном государстве вся выборная власть на территории обычно считается местным самоуправлением, в том числе на уровне ATE первого порядка.

В соответствии с нашим определением любая власть на уровне ATE первого порядка является региональной властью. Но в унитарных государствах она обычно организована в соответствии с принципами организации местного самоуправления: 4юрмат местной и региональной власти может быть идентичным (хотя и не обяза­тельно).

Как уже определенно в начале данной главы, возможны следующие ситуа­ции организации региональной власти в унитарном государстве.

1. Централизованная модель. Здесь предполагается полное отсутствие орга­нов самоуправления. На региональном уровне действуют только структуры цент­ральной администрации, возглавляемые назначенными из центра чиновниками.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

2. Дуалистическая (континентальная) модель. Данная модель предполагает
одновременное наличие на региональном уровне представителей центральной адми­
нистрации и органов регионального самоуправления. Она является аналогом или
просто формой континентальной модели местного самоуправления применительно
к ATE первого порядка. Одновременно она сближается с индо-пакистанской моде­
лью организации региональной власти в федеративных государствах³³.

Региональное самоуправление, официально считающееся формой местного самоуправления, существует практически во всех унитарных европейских государ­ствах в форме представительных собраний — ассамблей. Одновременно там дейст­вуют чиновники, назначенные из центра (префект во Франции, губернатор в Шве­ции, амтманн в Дании, фюлькесманн в Норвегии, комиссар в Нидерландах, пред­ставитель правительства в Португалии и др.).

Различия в рамках дуалистической модели связаны с наличием или отсутст­вием постоянно действующих исполнительных органов регионального самоуправ­ления (в случае их отсутствия действует только представительный орган самоуправ­ления и исполнительная власть целиком сосредотачивается в руках агентов цент­ральной администрации). Наиболее развитые и дифференцированные системы регио­нальной власти характерны для децентрализованных государств, которые не являются полноценными федерациями (Италия, Испания и др.). Примерами исполнительных органов, которые создаются региональными легислатурами, могут служить джунты в областях Италии, жунты в округах Португалии и др.

Другое отличие связано со способом формирования представительного ор­гана. В одних странах он избирается населением (генеральный совет во Франции, ландстинг в Швеции и др.). В других — формируется из представителей органов местного самоуправления, действующих на более низком управленческом уровне (фюлькестинг в Норвегии).

3. Англосаксонская модель. В этом случае региональная власть (т.е. власть в
ATE первого порядка) является в чистом виде органом местного самоуправления.
При этом не предполагается наличие агентов центральной администрации, как в
случае континентальной модели местного самоуправления (или, в других терминах,
дуалистической модели организации региональной власти в унитарном государстве).
Население избирает представительный орган регионального самоуправления, ко­
торый формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Ве­
ликобритании и Ирландии.

³³ В Шри Ланке, которая может считаться децентрализованным регионалистским государством, власть на региональном уровне организована по образу и подобию индий­ских штатов. С 1987 г. здесь избираются провинци&чьные советы. Президент назначает гу­бернаторов провинций, формируются провинциальные правительства во главе с главными министрами.

¶ 3.5 Местная власть в современном государстве

По некоторым внешним признакам ситуация в таких государствах напоми­нает модель региональной власти в федерациях с парламентской формой региональ­ного самоуправления. Однако надо иметь в виду, что в этих случаях не предпола­гаются федеративные принципы территориально-государственного строительства.

4. Квазифедеративная модель. Здесь население избирает не только ассамб­лею, но и губернатора, или главу регионального самоуправления. Однако о феде­рации речи не идет, хотя эта модель напоминает организацию региональной власти в федерациях с выборными губернаторами. Выборный глава региона включен или в вертикаль исполнительной власти (Колумбия), или в структуру сугубо местного самоуправления (Япония).

3.5

Местная власть в современном государстве

Под местной властью здесь условимся понимать власть на более низком управлен­ческом уровне, чем региональная власть (условно ассоциируемая с ATE первого по­рядка). В качестве синонима можно также использовать понятие "муниципальная власть".

В политической регионалистике государство принято рассматривать как "слоеный пирог". Публичная власть в нем делится как на ветви, так и на террито­риальные уровни. "Слоистая" структура появляется эволюционно, в результате функционально-ролевой дифференциации публичной власти (возникновение вет­вей власти) и упорядочения отношений между центром и регионами, взаимной увязки общенациональных и местных интересов (территориальные уровни власти). Нередко в современных работах муниципальная власть рассматривается как четвер­тая власть, наряду с исполнительной, законодательной и судебной. В этом есть своя доля правды, поскольку муниципальная власть может быть функционально обо­соблена от "классических" ветвей власти. Хотя было бы правильнее считать ее одним из территориальных уровней власти.

Важной проблемой является соотношение регионального и местного уровней власти. Если в демократическом унитарном государстве самоуправление сосредо­точено в основном на местном уровне (хотя в русле децентрализации развивается и на уровне регионов), то в федерации самоуправление действует и на региональном, и на местном уровне. Некоторые федерации специально подчеркивают трехуров­невую управленческую модель, которую они используют, с выделением общенацио­нального, регионального и муниципального уровней³⁴ (пример Бразилии). Разви-

³⁴ Речь идет о базовых уровнях. Их не следует путать с управленческими уровнями, которых в конкретном случае местной власти может быть несколько.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

тие сильного и независимого местного самоуправления акцентировано в Мекси­ке (штаты делятся на свободные муниципии).

В то же время отмечается сходство федеративных государств с унитарными в том, что касается моделей организации местной власти. Все основные модели мест­ного самоуправления имеют примеры, связанные как с федеративными, так и с унитар­ными государствами {см., например: [Барабашев, 1996; Черкасов, 1998]).

3.5.1