Модели исполнительной власти в республиках

К концу 2004 г., т.е. к началу нового этапа формирования региональной исполни­тельной власти, в российских республиках сложилось несколько моделей.

Модель президентской республики использовалась в 14 республиках (главой республики является президент, которого выбирает народ). Ранее она также приме­нялась в Мордовии и Туве, которые от нее отказались. К числу президентских рес­публик относились: Адыгея, Башкирия, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Марий Эл, Северная Осетия, Татарстан, Удмур­тия, Чечня, Чувашия, Якутия.

В 2005 г. из этого списка выбыли Калмыкия и Северная Осетия, и число "пре­зидентских республик" сократилось до 12.

Само наличие в республиках поста президента вызывало дискуссии на феде­ральном уровне. Должность президента воспринимается частью политиков и экспертов как рудимент эпохи "парада суверенитетов", неуместный на этапе укре-

² В Карелии глава правительства в итоге отказался от участия в выборах, в прочих республиках премьер-министры проиграли выборы.

¶ 7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации

пления властной вертикали. Есть точка зрения, что в России не должно быть дру­гих президентов в системе государственной власти, помимо президента страны. Были попытки ввести поправки в федеральное законодательство, запрещающие ис­пользование понятия "президент" для наименования высшего должностного лица в регионе. Летом 2005 г., подчеркивая свою лояльность центру, власти Северной Осетии приняли решение о переименовании должности регионального руководите­ля из президента в просто главу республики. За ними последовала Калмыкия.

Наряду с президентской в некоторых республиках применялась премьерская модель. Здесь народ выбирал председателя республиканского правительства. Эта модель возникла в регионах, в которых долгое время сохранялась модель парла­ментской республики. Обычно премьерская модель предполагает сохранение за республиканским парламентом несколько больших рычагов контроля за деятель­ностью исполнительной власти, чем это возможно при президентской модели. Впервые такая модель была введена в Карелии в 1994 г. (затем Карелия от нее отка­залась). В 1996 г. к ней перешла Хакасия, в 1997 г. — Республика Алтай. В 2002 г. по тактическим соображениям правящая элита Тувы решила отказаться от президент­ской модели в пользу премьерской³.

Кроме того, может быть выделена модель главы республики. В этих респуб­ликах не используется понятие "президент", и высшее должностное лицо просто именуется главой республики. Данная модель применялась в тех республиках, которые по каким-то причинам не стали вводить президентский пост. Например, в Республике Коми сорвался всенародный референдум о введении поста президента республики, после чего была принята конституция, предусматривающая всенарод­ные выборы первого лица, именуемого не президент, но глава республики. Мордо­вия экспериментировала с президентским постом в начале 1990-х гг., и, создавая новый политический режим, ее власти решили отказаться от этой должности. По­нятие "глава республики" официально использовалось и в Карачаево-Черкесии с ее сложным национальным составом и многочисленными внутренними конфлик­тами. Поэтому там сначала решили не вводить пост президента и сделали это позд­нее. Напротив, Карелия отказалась от премьерской модели и ввела пост главы рес­публики. Республика Алтай ввела пост главы республики, который одновременно является и именуется председателем правительства.

По сути, понятие "глава республики" является заменой понятия "прези­дент" в отдельных республиках. По состоянию на начало 2006 г. оно является офи­циальным наименованием высшего должностного лица в Республике Алтай, Кал­мыкии, Карелии, Республике Коми, Мордовии и Северной Осетии.

³ Новая конституция была принята незадолго до истечения второго президентского срока Ш. Ооржака. На следующие выборы Ш. Ооржак пошел по новой конституции, а должность высшего должностного лица стала называться "председатель правительства".

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Совершенно особая модель использовалась в Дагестане, где можно гово­рить о региональной дагестанской модели. С 1994 г. высшим органом государст­венной власти в Дагестане служил Государственный совет, в состав которого вхо­дят 14 членов. Каждый член Госсовета являлся представителем одного из народов Дагестана, имеющего, таким образом, статус государствообразующего (в состав Госсовета включаются представители аварцев, агулов, азербайджанцев, даргинцев, лакцев, лезгин, кумыков, ногайцев, русских, рутульцев, табасаранов, татов, цаху-ров и чеченцев). Председатель Госсовета был высшим должностным лицом в рес­публике.

Госсовет и его председатель в Дагестане избирались Конституционным соб­ранием — специально созываемым для этого представительным собранием. Кон­ституционное собрание наполовину состояло из депутатов республиканского пар­ламента, наполовину — из делегатов от органов местного самоуправления. Феде­ральный закон 1999 г. предусмотрел возможность для того, чтобы Дагестан мог сохранить такую форму правления. Тем регионам, которые на момент принятия федерального закона выбирали своих руководителей на специально созываемом собрании представителей, было позволено сохранить такую модель.

Возникновение особой региональной модели в Дагестане объясняется край­не сложной этнополитической ситуацией, в которой всенародные выборы прези­дента республики могли нарушить этнический баланс и дать преимущество одному этносу перед другими. В Дагестане проводились референдумы о введении поста президента, но избиратели голосовали против (в июне 1992 и марте 1999 гг.). Необ­ходимостью обеспечить этнополитическую стабильность объясняется создание коллективного полиэтнического органа управления в виде Госсовета. Однако часть республиканской элиты по-прежнему выступала за введение президентского поста, что и было сделано в соответствии с конституцией 2003 г. После истечения срока полномочий действующего Госсовета в Дагестане в 2006 г. должны были пройти президентские выборы, что сделало бы его еще одной президентской республи­кой. Однако выборность дагестанского президента пришлось отменить уже в свя­зи с изменениями в российском законодательстве в 2004 г.

Модель парламентской республики (когда население избирает парламент, ко­торый формирует исполнительную власть; главой республики является председа­тель парламента) не предусмотрена федеральным законодательством, принятым в 1999 г. Поэтому Удмуртия, остававшаяся последним "островком" парламентской модели, все-таки изменила конституцию и провела первые президентские выбо­ры в 2000 г. Ранее довольно долго парламентская модель сохранялась в Хакасии (до 1996 г.) и Республике Алтай (до 1997 г.). В 2003 г. обсуждался вариант ее повторно­го введения в Башкирии в процессе подготовки к очередным выборам президента республики. Однако в таком случае было практически невозможно обеспечить со­ответствие башкирского законодательства российскому.

¶ 1.2 Исполнительная власть в субъектах федерации

Важно отметить, что принятие федерального закона в 1999 г. и развитие сис­темы общефедеральных стандартов привело к минимизации статусных различий между руководителями республик, использующих разные обозначения своей должно­сти. Ранее президентская модель воспринималась как подтверждение высокого статуса региона и, соответственно, высокого статуса регионального руководителя. Эта модель формировалась по аналогии с федеральной моделью, в которой инсти­тут президента "приподнят" над исполнительной властью. Однако в соответствии с федеральным законом все высшие должностные лица являются руководителями исполнительной власти своих регионов.

В нынешней ситуации наименования "президент", "глава республики" и "председатель правительства" представляют собой региональные варианты общего понятия "высшее должностное лицо". Поэтому говорить о различных управлен­ческих моделях в республиках нужно с большими оговорками. Эти модели разли­чаются ныне лишь в довольно узких рамках федерального законодательства и уже не воспринимаются как совершенно разные системы региональной власти⁴.

В связи с изменением российского законодательства в конце 2004 г. респуб­лики должны были отказаться от всенародных выборов своих руководителей и пользоваться формулой "мягкого назначения". Первыми процесс назначения в первой половине 2005 г. прошли президенты Ингушетии и Татарстана, глава Се­верной Осетии. Политика рецентрализации и интерес к сохранению власти в руках правящих групп предопределили лояльность правящих республиканских элит к изменению модели формирования региональной исполнительной власти. Помимо прочего это привело к практически полной утрате смысла при использовании по­нятия "президент" для наименования высшего должностного лица в республике: президент республики перестал быть выборным лицом. Разные наименования выс­ших должностных лиц в республиках сохранились, но наметилась тенденция к пре­кращению использования понятия "президент". В сущности, на месте прежнего относительного разнообразия с 2005 г. возникла только одна модель — назначаемо­го главы республики с разными наименованиями должности.

7.2.3