Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.

При использовании модели выборного губернатора в России использова­лись три возможных способа досрочного прекращения губернаторских полномочий.

Одним из способов досрочного прекращения полномочий главы исполни­тельной власти является его отстранение от должности президентским указом в соответствии с нормами федерального вмешательства.

Другой способ — вотум недоверия губернатору со стороны законодательного собрания. Наличие этой процедуры является обязательным для всех регионов. За вотум недоверия должны проголосовать не менее двух третей депутатов (поставить вопрос на голосование может группа депутатов, насчитывающая более одной трети от общего числа). При этом должен быть установленный судом повод для недоверия:

• издание актов, противоречащих федеральному и региональному законода­тельству, и неустранение нарушений в течение месяца после принятия решения судом;

• иное грубое нарушение федерального и регионального законодательства, влекущее за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Третий способ прекращения губернаторских полномочий был возможен, когда в регионах проводились губернаторские выборы, — отзыв главы региона са­мими избирателями с помощью процедуры референдума. Региональное законода­тельство крайне редко и неохотно использовало эту норму. В результате в стране не было ни одного прецедента для такого отзыва, а все попытки блокировались вла­стями и избирательными комиссиями⁸.

Федеральное законодательство не считало норму отзыва губернатора изби­рателями обязательной: решение принимал регион с помощью собственного зако­нодательства. При этом федеральный закон требовал, чтобы региональное законо­дательство обязательно определяло основания и процедуру отзыва. К числу осно­ваний относились:

• установленное судом нарушение федерального или регионального зако­нодательства;

• установленное судом неоднократное неисполнение своих обязанностей без уважительных причин.

Процедура отзыва предусматривала сбор подписей не менее 3% избирателей данного региона. Отзыв был возможен только в случае, если за него проголосовали более половины от общего числа избирателей в регионе.

Процедура отзыва губернатора самим избирателями в российских условиях затруднена и потому практически не использовалась. То же относилось и к другим способам досрочного прекращения полномочий.

⁸ Например, избирательные комиссии отказывались регистрировать инициативные группы, созданные для сбора подписей в поддержку референдума, ссылаясь на отсутствие таких норм в региональном законодательстве.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

После перехода к модели назначаемого губернатора в 2004—2005 гг. способы досрочного прекращения губернаторских полномочий несколько изменились.

• Процедура отстранения от должности президентским указом стала гораздо проще. Для этого используется простая мотивировка — утрата президентского до­верия и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. После упрощения про­цедуры как раз и произошло первое досрочное увольнение губернатора В. Логинова в Корякском АО в начале 2005 г.

• Вотум недоверия губернатору со стороны законодательного собрания воз­можен, но не имеет прямых последствий (что еще раз доказывает ограниченность применения модели "парламентской республики"). Окончательное решение об от­странении или сохранении губернатора в должности принимает президент.

• Отзыв губернатора избирателями невозможен в связи с отсутствием про­цедуры всенародных выборов.

6. Полномочия высшего должностного лица.

Анализ регламентации губернаторских полномочий на уровне федерального законодательства (см. например: [Игнатюк, 1999]) позволяет определить следующие основные полномочия и функции.

а) Лидерская функция.

Высшее должностное лицо возглавляет регион. Оно представляет регион во всех его внешних отношениях — с федеральным центром, другими регионами, ме­стным самоуправлением, а также за рубежом. Именно губернатор подписывает от имени субъекта федерации все договора и соглашения (в частности, договор о раз­граничении полномочий между регионом и федеральным центром губернатор подписывает от имени высшего исполнительного органа).

б) Функция главы региональной исполнительной власти.

Высшее должностное лицо является руководителем высшего органа испол­нительной власти в регионе и формирует этот орган в соответствии с порядком, установленным региональным законодательством.

в) Функции в сфере законотворчества.

Высшее должностное лицо влияет на законотворческий процесс в регионе, что связано с системой сдержек и противовесов. Губернатор имеет право отклонить закон, принятый региональным законодательным собранием. Региональный закон вступает в силу после его подписания губернатором. Также губернатор может созы­вать внеочередные заседания законодательного собрания, участвовать в работе ме­стных законодателей с правом совещательного голоса.

Высший исполнительный орган региональной власти, которым руководит высшее должностное лицо, имеет еще целый набор важных полномочий и функций. В основном это полномочия в социально-экономической сфере:

• разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социаль­
но-экономического развития региона, а также проведения единой государственной

¶ 7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии⁹;

• разработка и обеспечение исполнения регионального бюджета и регио­нальных программ социально-экономического развития;

• управление и распоряжение региональной государственной собственно­стью.

Также высшее должностное лицо и высший исполнительный орган имеют полномочия, которые можно рассматривать как институт вмешательства региональ­ной власти на уровне местного самоуправления. Региональный руководитель имеет право отстранять от должности глав муниципальных образований, аналогичное то­му, которым располагал президент страны в отношении выборных губернаторов. Высший исполнительный орган предлагает органам местного самоуправления привести свои правовые акты в соответствие с действующим законодательством (что может повлечь за собой применение санкций в отношении органов местного самоуправления).

Наконец, высший исполнительный орган осуществляет в пределах своих пол­номочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и граж­данина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

7.3

Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

Федеральное законодательство предусматривает общий регламент для систем регио­нальной власти. Структура региональной исполнительной власти определяется са­мим регионом с помощью региональной конституции (устава) и специальных регио­нальных законов. Существующие структуры отличаются определенным разнообра­зием. Причинами этого разнообразия в используемых в регионах моделях организа­ции исполнительной власти являются: текущий баланс сил между группами влия­ния, специфика предвыборных кампаний или политических альянсов, личные особенности и предпочтения региональных лидеров, этнополитическая ситуация.

Структура исполнительной власти в регионах (региональной администрации) в значительной степени наследует структуру прежнего исполнительного комитета совета народных депутатов, действовавшего в советский период. Для прежней эпо-

⁹ Положения закона фактически определяют основные сферы деятельности регио­нальной исполнительной власти, считая таковыми социально-экономическую и экологи­ческую политику в пределах региональных полномочий и компетенции регионов в рамках сферы совместного ведения в соответствии с федеральными законами.

¶20 Зак. 624

¶609

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

хи была характерна отраслевая структура исполнительной власти, соответствовав­шая модели директивного планового управления экономикой. Трансформация этой модели в процессе перехода к рынку оказалась постепенной: отраслевая структура региональной администрации по-прежнему воспринималась как наиболее правиль­ная и адекватная. Свою роль здесь сыграл и тот факт, что большинство региональных руководителей принадлежало к числу выходцев из партийно-советской номенкла­туры или просто возглавляло исполкомы. Изменилось только содержание деятель­ности соответствующих элементов в структуре исполнительной власти: речь шла уже не о директивном управлении, а о государственном регулировании тех или иных сек­торов экономики.

7.3.1

Структура региональной исполнительной власти

Структура региональной администрации имеет многоуровневый характер "бюро­кратической пирамиды".

• На низовом уровне находятся структуры, которые обычно называются уп­равлениями, департаментами, комитетами или отделами. Это — первичные ячейки администрации, у каждой из которых есть свой руководитель.

• На более высоком уровне бюрократической иерархии располагаются за­местители губернатора. Каждый из них курирует определенное "отраслевое" на­правление, в которое входит несколько низовых ячеек (управлений и др.). Количе­ство заместителей губернатора обычно не превышает 10 ("нормальным" на прак­тике считается число заместителей на уровне 6—8): большее число заместителей нередко воспринимается в контексте неэффективного управления и громоздкой, излишне дифференцированной бюрократической структуры.

Структура администрации обычно позволяет такие ситуации, когда руководи­тель какого-либо особенно важного управления имеет ранг заместителя губернатора.

• Наконец, на следующем уровне находятся первые заместители губернато­
ра. Их статус выше, чем у остальных заместителей, которых в обиходе нередко на­
зывают "простыми" заместителями. Первый заместитель губернатора курирует ряд
стратегически важных направлений. Возможны ситуации, когда он курирует только
одно, но критически важное направление. Один из первых заместителей губернатора
исполняет обязанности губернатора в случае его временного отсутствия. Количество
первых заместителей губернатора обычно составляет один или два, в очень редких
случаях — три или даже четыре.

Трансформация традиционной отраслевой структуры в постсоветский период привела к появлению целого ряда отличительных особенностей новых региональ­ных администраций.

¶ 7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

По мере превращения института губернатора в выборный развивалось со­вершенно особое "отраслевое" направление — политическое. Оно во многом со­хранило свое значение и после отмены губернаторских выборов: остались выборы в региональные законодательные собрания, муниципальные выборы, необходи­мость лоббистской работы в центре и т.п. В советский период исполком выпол­нял чисто хозяйственные функции, в то время как политические задачи решались другой "ветвью власти" — партийной в лице региональных комитетов КПСС. В постсоветский период политические функции были интегрированы в структуру новой региональной администрации и особенно востребованы после перехода к вы­борности.

В результате в региональной администрации произошло выделение двух на­правлений — политического и экономического.

В политическое направление входят структуры, которые занимаются работой со СМИ (в том числе пресс-служба), партиями и общественными организациями, органами местного самоуправления, межрегиональными связями и т.п. Частью этого направления является кадровая политика администрации, которой обычно ведает аппарат администрации. К политическому направлению можно отнести и правовое управление администрации, где ведется подготовка нормативных актов.

Фактически все эти структуры призваны обеспечить проведение выборов в интересах региональной администрации и эффективные связи с общественностью. Руководитель данного направления нередко имеет неформальный статус "серого кардинала" региональной администрации.

Политическое направление развито в различных администрациях в разной степени. Более традиционный вариант предполагает, что основные "политические" функции находятся в руках руководителя аппарата администрации или управляю­щего делами администрации. В других случаях аппарат администрации (управление делами) выполняет скорее технические, сугубо организационные функции, а поли­тическое направление курирует специальный заместитель губернатора.

Экономическое направление обычно имеет отраслевую структуру, отражаю­щую в общих чертах структуру региональной экономики и существующие приори­теты регионального развития. Например, в некоторых регионах особое внимание уделяется проблемам сельского хозяйства, которое курирует первый заместитель губернатора.

Каждый заместитель губернатора или является руководителем важного де­партамента или комитета (например, финансов или сельского хозяйства), или ку­рирует несколько подразделений, объединяемых в отраслевые блоки (например, социальная политика).

Основными отраслевыми блоками в администрации являются:

• финансы;

• управление государственным имуществом;

• промышленность;

¶ 20*

¶611

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

• энергетика;

• жилищно-коммунальное хозяйство;

• строительство;

• транспорт и связь;

• сельское хозяйство;

• внешнеэкономические, межрегиональные связи;

• образование и наука;

• здравоохранение;

• культура;

• молодежь, физическая культура, спорт;

• вопросы социальной защиты населения, труда и занятости.

В некоторых регионах есть специальные структуры, курирующие такие сфе­ры, как ценообразование, недропользование, фармацевтика, лесная промышлен­ность, рыбное хозяйство и др.

Все эти направления могут быть представлены отдельными низовыми ячей­ками или объединены в рамках одной такой ячейки. Первые и "простые" замести­тели обычно курируют несколько низовых ячеек, объединяемых по смыслу (напри­мер, социальная политика). Как уже говорилось, возможны ситуации, когда руко­водитель направления имеет статус заместителя или даже первого заместителя гу­бернатора (например, финансы или сельское хозяйство).

Характерной особенностью многих региональных администраций является выделение общеэкономического направления. Отчасти это соответствует совет­ской традиции, когда в рамках исполкома обязательно существовало главное пла­ново-экономическое управление (ГлавПЭУ) как одно из ключевых подразделений. В условиях перехода к рынку общеэкономическое направление сохранилось, но стало выглядеть по-другому: его руководитель отвечает за вопросы экономической политики, экономического развития, инвестиций. Соответствующие полномочия нередко имеет чиновник в ранге первого заместителя губернатора или, как мини­мум, "простого" заместителя.

Важным структурным подразделением региональной администрации явля­ется представительство региона в федеральном центре. Оно может официально именоваться представительством при президенте, при правительстве или при феде­ральных органах государственной власти. Для региональной администрации это — подразделение, которое обеспечивает продвижение региональных интересов на федеральном уровне и выполняет ключевую лоббистскую функцию. Были даже случаи, когда руководитель представительства имел ранг одного из первых замес­тителей губернатора (обычно — "простой" заместитель).

Количество первых и "простых" заместителей позволяет понять в "первом приближении" расстановку сил в региональной администрации. Наличие единст­венного первого заместителя характерно для небольших регионов, например авто­номных округов, где создание слишком сложной администрации противоречит

¶ 7.3 Организация исполнительной власти я регионах: сравнительный анализ

здравому смыслу. Также распространена ситуация, когда единственный первый за­меститель выступает в роли главного доверенного лица губернатора, выполняет его функции во время губернаторских командировок, плотно занимается решением экономических вопросов и пр. Очень часто это конкретный, специально подобран­ный человек, которому губернатор доверяет текущее управление и экономику.

Обычно единственный первый заместитель губернатора получает в свое веде­ние наиболее общие и важные экономические вопросы (т.е. общеэкономическое на­правление). Он является заместителем губернатора по всему народно-хозяйственно­му комплексу. Однако есть редкие случаи, когда первый заместитель губернатора ку­рирует вопросы, имеющие прежде всего политическое значение. Выбор в пользу того или иного варианта зависит от личности губернатора и расставляемых им приоритетов.

Наиболее распространенной и удобной для губернатора в рамках традици­онной схемы является модель двух первых заместителей. Во-первых, она позволяет не допустить выдвижения в администрации второй по значимости фигуры, замы­кающей на себя принятие стратегических решений, т.е. приближающейся по влия­нию к самому губернатору. Во-вторых, губернатор получает возможность играть на противоречиях между своими первыми заместителями.

Что касается распределения полномочий между двумя первыми заместите­лями, то обычно один из них курирует общеэкономические вопросы (экономиче­ская политика, экономическое развитие и т.п.). Второй первый заместитель в раз­личных регионах имеет очень разные функции. Один из вариантов предполагает, что первым заместителем губернатора является куратор какой-либо стратегически важной для данного региона отрасли. В аграрных регионах это может быть сель­ское хозяйство. Довольно часто один из первых заместителей курирует топливно-энергетический комплекс. Возможна ситуация, когда второй первый заместитель выполняет скорее политические функции, отвечая за работу аппарата, внешние связи, работу с органами местного самоуправления.

В некоторых администрациях был осуществлен переход к более простой управленческой модели, не предполагающей наличие "промежуточного" уровня заместителей губернатора, который создает эффект громоздкой бюрократической структуры. Ее можно назвать департаментской моделью: обычно у губернатора есть один первый заместитель (вице-губернатор), а в остальном администрация просто делится на функциональные подразделения — департаменты и т.п.

7.3.2

⇐ Предыдущая99100101102103104105106107108Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: