Основные параметры института губернатора

В прочих регионах обычно используются два наименования — глава адми­нистрации и губернатор. В период назначения региональных руководителей офи­циально использовалось понятие "глава администрации". Но постепенно, в связи с принятием региональных уставов и проведением выборов регионы начинают все чаще использовать в официальной практике понятие "губернатор" [Институт гу­бернатора..., 1997]. Оно воспринимается как более "солидное" и "статусное" по сравнению с главой администрации и к тому же имеющее дореволюционные исто­рические корни.

Официальное употребление понятия "губернатор" отличает прежде всего крупные, экономически развитые регионы, где оно выглядит наиболее органичным. В особенности оно характерно для регионов, изменивших структуру управления по сравнению с традиционной. Понятие "глава администрации" более типично для традиционалистских, особенно аграрных территорий, и для небольших субъектов федерации. Однако указанное правило действует не столь часто, и постепенно все большее число регионов переходит к понятию "губернатор", воспринимая поня­тие "глава администрации" как устаревшее и недостаточно "статусное".

Возможны три ситуации: высшее должностное лицо именуется губернато­ром, высшее должностное лицо называется главой администрации, или офици­ально используются оба наименования. При этом в неофициальной практике по­нятие "губернатор" используется и в тех регионах, где оно не "узаконено".

Особая ситуация характерна для Москвы, где высшее должностное лицо име­нуется мэром, что соответствует традиционным представлениям о городской вла-

¶ 7.2 Исполнительная власть в субъектах (/хдерации

сти. До 1996 г. мэр возглавлял и Санкт-Петербург, но затем глава города стал име­новаться губернатором.

Федеральное законодательство не предполагает никаких статусных различий для указанных наименований. С точки зрения федерального закона все они равны, а регион имеет право называть своего руководителя в соответствии со своими по­желаниями и традициями.

2. Порядок избрания или назначения.

В соответствии с федеральным законом, принятым в 1999 г., и до внесения в него поправок в 2004 г. глава субъекта федерации избирался всенародно (за исклю­чением Дагестана), прямым и тайным голосованием.

Межрегиональные различия ранее касались таких деталей выборов, как порог необходимой явки и проведение выборов в один или два тура. Позднее федераль­ное законодательство регламентировало обязательное проведение губернаторских выборов в два тура с целью повышения легитимности губернаторов (если ни один из кандидатов не получает 50% голосов в первом туре, то проводится второй тур, который выигрывает кандидат, получивший относительное большинство голосов).

В соответствии с законодательством 2004 г., применение которого началось в первые месяцы 2005 г., глава субъекта федерации назначается президентом России с утверждением его кандидатуры региональным законодательным собранием (модель назначаемого губернатора с элементами модели "парламентской республики"). Пре­зидент вносит единственную кандидатуру губернатора в законодательное собрание. Этому предшествует процедура подбора кандидатур. На первом этапе она преду­сматривала формирование списка из двух и более кандидатов на пост губернатора в полпредстве в соответствующем федеральном округе и администрации президента. Глава государства делал выбор одной кандидатуры из этого списка. В конце 2005 г. федеральный закон ввел еще одну возможную процедуру — выдвижение кандидата партией, одержавшей победу на выборах в региональное законодательное собрание (при условии, что эту кандидатуру прежде поддержит большинство депутатов). Эта процедура определила слабую тенденцию к развитию в российских регионах моде­ли "парламентской республики" вместо моделей выборного губернатора и губерна­тора, назначаемого президентом единолично (однако окончательное решение ос­тается за президентом страны).

Другой сценарий предполагает досрочное сложение губернатором полномочий с целью поставить перед президентом вопрос о доверии. В случае подтверждения до­верия президент вносит кандидатуру губернатора на утверждение в законодатель­ное собрание. Эта процедура использовалась, чтобы ускорить переход к новой схе­ме формирования губернаторского корпуса. Как показала практика назначений в 2005 г., данный сценарий использовался значительно чаще, чем "основная" проце­дура, связанная с истечением срока губернаторских полномочий.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

3. Срок полномочий.

Поначалу регионы определяли срок полномочий своих выборных руководи­телей самостоятельно. В большинстве случаев использовался четырехлетний срок, что просто повторяло срок президентских полномочий в России, хотя некоторые регионы устанавливали более продолжительные сроки. Отдельные республики сразу же ввели пятилетний срок (например, Татарстан в 1991 г.). В апреле 1993 г. губерна­торы избирались на пять лет, что также повторяло российскую практику (президент России в тот момент отрабатывал пятилетний срок, будучи избранным в 1991 г.; четырехлетний президентский срок введен конституцией 1993 г.). Рекорд принад­лежал Калмыкии, где в 1995 г. президент был избран на семь лет.

После федеральной регламентации 1999 г. установлено, что срок губернатор­ских полномочий не может превышать пять лет. Это стало большой уступкой ре­гионам, которые получили право на более продолжительный срок полномочий своих руководителей, чем тот, который имеет президент страны (в результате в России стала практически невозможной синхронизация президентских и губернаторских выборов). Однако семилетний срок полномочий президента Калмыкии стал невоз­можным.

На практике это привело к тому, что регионы стали постепенно менять по­ложения своих конституций и уставов и вводить пятилетний срок губернаторских полномочий вместо четырехлетнего.

Законодательство также ограничивало срок пребывания одного и того же лица в должности двумя сроками подряд. Сами регионы в период, когда системы регио­нальной власти устанавливались на местах, не выработали единой позиции по дан­ному вопросу. Одни субъекты федерации и здесь копировали федеральное законо­дательство и вводили ограничение на число сроков. Другие этого не сделали.

Федеральный закон 1999 г. ввел ограничение: одно и то же лицо может за­нимать пост высшего должностного лица субъекта федерации не более двух сроков подряд. Введение этой нормы привело к значительным трениям между центром и региональными лидерами. Развитие персонифицированных моноцентрических ре­жимов в регионах требовало сохранения у власти конкретных фигур, которые лоб­бировали изменение или отмену этой нормы. Их формальные аргументы своди­лись к тому, что федеральный закон появился только в 1999 г. и к тому, что регио­нальное законодательство в ряде случаев не предполагало таких ограничений.

В результате на протяжении ряда лет в федеральное законодательство пыта­лись ввести нормы, позволяющие некоторым губернаторам претендовать на третий срок (который юридически считался бы вторым сроком). Для этого была изобрете­на норма отсчета сроков, привязанная к моменту принятия федерального закона в октябре 1999 г. и зависящая от условий регионального законодательства.

Один из вариантов предполагал, что первым считается тот срок, на котором губернаторы находились в момент принятия федерального закона. Другой "обну-

¶ 7.2 Исполнительная власть в субъектах (федерации

лял" все сроки, считая первым тот, на который губернатор избирается после октяб­ря 1999 г. В различных вариантах поправок также предполагалось отсутствие огра­ничений в региональном законодательстве (иначе получалось, что губернатор из­начально имел ограничения по срокам по региональному закону, а федеральный закон снимает для него эти ограничения, не засчитывая прежние сроки). Длитель­ная лоббистская борьба закончилась в 2003 г. с принятием поправок к федерально­му закону, установивших в числе прочего и норму "третьего срока".

Закон исходил из самого щадящего правила — "нулевого срока": первым счи­тается тот срок, на который региональный руководитель избирался после октября 1999 г. Однако это правило автоматически действует только для тех (нечастых) слу­чаев, когда региональное законодательство в октябре 1999 г. не содержало ограни­чений по числу сроков. В остальных случаях решение об отсчете сроков принимает регион, а точнее — законодательное собрание, вносящее поправки в региональные конституции и уставы. Региональные депутаты вправе использовать правило "ну­левого срока", но могут продолжить исчисление сроков на основании своего преж­него законодательства.

В сложившейся ситуации конкретные региональные руководители получили право на третий, а в некоторых случаях и четвертый срок⁷. Однако реализация этого права зависит от отношений с законодательным собранием, которое может и не при­нять соответствующую поправку в региональное законодательство. В большинстве случаев региональные ограничения по количеству сроков были сняты, что позволило губернаторам претендовать на новые сроки. Однако были ситуации, когда законода­тели сохранили все как есть, фактически отказав губернаторам в праве на третий срок (случаи В. Яковлева в Санкт-Петербурге, В. Сергеенкова в Кировской области).

После перехода к "мягкому назначению" губернаторов ограничения по ко­личеству сроков потеряли смысл. Фактически право определять, на сколько сроков назначать ту или иную персону, стал президент страны. В ряде случаев это позволило назначить некоторых региональных руководителей на третий или четвертый сроки. Более того, в 2005 г. был назначен губернатором глава Костромской области В. Шер-шунов, который по ранее действовавшему региональному законодательству не мог баллотироваться на третий срок, если бы в области прошли выборы. Таким образом, практика применения этой нормы во многих случаях способствовала дальнейшему продлению губернаторской карьеры отдельными региональными лидерами.

4. Ограничительные цензы.

Российское законодательство не предполагает каких-либо специальных цен­зов к занятию губернаторской должности. Разнообразные цензы вводились самим регионами, что приводило к политическим конфликтам.

⁷ Право на фактический четвертый срок возникло у тех региональных руководите­лей, которые успели избраться дважды до октября 1999 г.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Например, во многих республиках существовал языковый ценз: глава респуб­лики должен был владеть ее государственными языками. На практике это делало невозможным участие в выборах практически всех представителей нетитульной национальности, способствуя укреплению позиций национальной бюрократии. В некоторых республиках кандидаты проходили экзамены на знание государствен­ных языков.

Еще одной распространенной формой был ценз оседлости. Как минимум он предполагал постоянное проживание кандидата в губернаторы на территории ре­гиона в момент выборов (т.е. факт его регистрации по месту жительства, прописки). Но чаще всего вводился ценз, предполагающий, что кандидат постоянно проживает в регионе на протяжении ряда лет. Например, в Москве, некоторых республиках (Адыгея, Бурятия и др.) этот ценз составлял десять лет, в Свердловской и Тамбов­ской областях — пять лет. Довольно часто вводился годичный ценз оседлости.

Отдельные регионы также использовали возрастные и образовательные цензы. В случае с возрастом речь шла о верхней и нижней планке или об обеих планках сразу. Нижней возрастной планкой часто считались 30 лет, верхней — 60 лет. В Амурской области и Хабаровском крае губернатором мог стать только кандидат с высшим образованием.

Ограничительных цензов почти нет в действующем федеральном законе, ко­торый с этой точки зрения носит либеральный характер. Федеральный центр посчи­тал важной политической задачей недопущение "закрытых" систем региональ­ной власти, не позволяющих баллотироваться кандидатам, представляющим фе­деральную элиту или нетитульное население.

Применение цензов было спорным и до принятия федерального закона, и очень часто кандидатам удавалось отстоять свои позиции в суде, доказав несоот­ветствие цензов демократическим нормам Российского государства. В отноше­нии ценза оседлости известна ситуация с А. Руцким в Курской области в 1996 г., когда ему удалось восстановить свою регистрацию через суд на последней неделе перед выборами, доказав ограничение избирательной комиссией своих прав. Это привело к триумфальной победе А. Руцкого, несмотря на фактическое отсутствие времени для агитации. После этого случая региональные власти стали реже поль­зоваться цензом оседлости, понимая, что отстоявший в суде свои права кандидат привлекает дополнительные симпатии избирателей.

Что касается языкового ценза, то во второй половине 1990-х гг. он стал при­меняться заметно реже. Опять же известна ситуация в Марий Эл в 1996 г., когда не­которые кандидаты отказались сдавать экзамен на знание марийского языка и от­стояли свои права в суде (это позволило русскому В. Кислицыну выиграть выборы). На выборах в Татарстане в 2001 г. уже участвовали кандидаты русской националь­ности (правда, безуспешно), хотя языковый ценз не был изъят из республиканско­го законодательства.

¶ 7.2 Исполнительная власть в субъектах г/кдерации