Разделение властей. Система сдержек и противовесов

Влиятельная фигура в ранней Америке, Джон Адамс, говорил, что целью конституционного правительства является создание правительства законов, а не правительства людей. Это значит, что он хотел быть управляемым установленными и беспристрастными правилами, а не предрассудками или пристрастиями, которые свойственны человеку. Для Адамса великой идеей к наделению широкими полномочиями правительства и, в то же время, подчинению его букве закона, стал принцип разделения правительственных полномочий. Эта концепция разделения властей, исторически ассоциируемая со школой французского философа Монтескье, предотвратила злоупотребление властью путем отказа от концентрации власти в одной ветви или одном институте правительства. Амбиции одной ветви будут всегда сдерживаться амбициями других. Таким образом, независимая судебная система как один из примеров считалась ключом к предотвращению использования системы уголовного права для подавления политических оппонентов.

Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Созданная система органов первоначально слабо опиралась на основу государственной власти - избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов. В начальный период выборщики Президента редко определялись прямыми выборами, гораздо чаще их избирали законодательные собрания штатов. В настоящее время Президент избирается в коллегии выборщиков, общее число которых равно общему числу депутатов палаты представителей и сенаторов и плюс три представителя от округа Колумбия. Голосование этих 538 выборщиков проходит в коллегиях штатах. Для избрания нужно набрать абсолютное большинство голосов, оно может быть разным. Например, в 1976 г. Дж. Картер получил перевес более чем в двести голосов, Джордж Буш в 1988 г. - только 20 голосов, а в 2000 г. Джордж Буш (младший) - всего несколько голосов. Если ни один кандидат не получили такого большинства, то право избрания переходит к Палате представителей, которая избирает Президента из трех кандидатов, набравших наибольшее число голосов.

Фактические отношения между тремя основными органами власти - Конгрессом, Президентом и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным. Юридическим средством воздействия президента на Конгресс является право вето в отношении законопроектов, принятых последним.

Вторым важным юридическим воздействием на Конгресс являются послания Президента. Эти послания имеют три различные формы: "О положении Союза", содержащее изложение осуществленных и будущих политических целей главы исполнительной власти; годовой доклад об экономике и изложении проекта бюджета. Посредством этих посланий Президент может косвенно направлять работу Конгресса.

Об относительной самостоятельности Президента говорит и существующая на протяжении всей истории США так называемая привилегия исполнительной власти, которая позволяет ее главе и его помощникам не отвечать на вопросы Конгресса и органов судебной власти. Согласно разд.3 ст.2 конституции Президент должен периодически представлять Конгрессу информацию о положении Союза, но никакое другое положение не обязывает его публично информировать кого бы то ни было, когда президент полагает, что такие сообщения затрагивают интересы национальной безопасности. Так, уже в 1796 г. Г. Вашингтон (1732-1799) отказывался предоставлять Конгрессу информацию о некоторых международных договорах.

Политическим средством воздействия на законодательную власть служит широкое использование средств массовой информации, в результате которого рождается диалог между Президентом и остальной страной поверх голов и помимо воли избранных представителей в Конгресс.

В то же время Конгресс США считается высшим органом власти страны. Большая часть полномочий, перечисленных в Конституции, передана в ведение Конгресса (разд.8 ст.1), тогда как компетенция Президента освещена в гораздо меньшей степени.

Законодательство - монополия Конгресса. Он принимает законы, обладает исключительным правом принятия бюджета, установления налогов. В арсенале средств, применяемых Конгрессом для контроля за деятельностью аппарата исполнительной власти в рамках системы "сдержек и противовесов", особое место занимают расследовательские полномочия.

Для оценки подлинного значения расследовательских полномочий Конгресса, практики их осуществления и конечных результатов необходимо принять во внимание ряд весьма существенных обстоятельств. Во-первых, человеческие ресурсы, которыми располагает Конгресс при проведении расследований, весьма ограничены: 535 членов обеих палат Конгресса, 1600 технических помощников и экспертов, обслуживающих конгрессменов, и небольшой штат ведомства генерального контролера. Им противостоит громадный федеральный бюрократический аппарат, в состав которого входит более 5 млн гражданских и военных служащих. Эти люди заняты в огромном количестве федеральных исполнительных агентств и иных бюрократических ведомств, нередко делающих свою работу независимо как от Конгресса, так и от Президента. Во-вторых, любое расследование каких-либо подразделений исполнительной ветви власти, предпринимаемое комитетами Конгресса, означает, прежде всего, получение соответствующей информации о деятельности подлежащих расследованию ведомств. Для того чтобы уклониться от предоставления информации комитетам Конгресса, федеральная бюрократия прибегает к различным приемам: действует обыкновенная хрестоматийная волокита, часто Конгресс снабжают искаженной или просто фальсифицированной информацией, либо предоставляют комитету избыточную или сознательно усложненную информацию, что фактически равносильно отказу в ее предоставлении и т.д.

Отсутствие достаточного персонала, затруднения, связанные с получением информации, недостаток экспертов в соответствующих областях резко снижают эффективность применения расследовательских полномочий Конгрессом, но отнюдь не превращают их в бесполезный атрибут.

Самым мощным, но и одновременно редко применяемым орудием воздействия на исполнительную власть в руках конгресса является импичмент, который был заимствован американцами из парламентской практики Англии. По Конституции импичмент представляет собой судебную процедуру, возбуждаемую и осуществляемую обеими палатами Конгресса в отношении федеральных гражданских должностных лиц. Субъектами ответственности являются Президент, вице-президент и все другие гражданские должностные лица Соединенных Штатов. Эта процедура не распространяется на должностных лиц военного ведомства, депутатов Палаты представителей и Сената.

Это полномочие конгресса является скорее политической, чем юридической юстицией, поскольку рассмотрение дела ведется в конечном итоге всей палатой (хотя предварительно вопросы рассматриваются специально создаваемыми комитетами). Палата голосует, скорее всего, исходя из своих политических предпочтений, чем из юридического анализа дела. В истории США было два случая, когда это полномочие

Конгресса использовалось в отношении Президента. Впервые это случилось в 1868 г. в отношении Президента Э. Джонсона (1808-1875).Б. Клинтон стал вторым президентом, в отношении которого была применена процедура импичмента в 1998 г. Предполагавшее обвинение в отношении президента Р.М. Никсона, как заключительный аккорд Уотергейтского скандала в 70-х гг. 20 в., не может считаться завершенным, поскольку основной фигурант дела о подслушивании телефонных разговоров в штаб-квартире Демократической партии ушел в отставку, с тем, чтобы избежать рассмотрения дела в Сенате.

Б. Клинтон - первый президент США, вызванный в суд - независимым прокурором К.У. Старром по "по делу Левински" - и дававший показания перед большим жюри. 8 октября 1998 г. Палата представителей проголосовала за предание Президента суду импичмента по двум пунктам обвинения: за лжесвидетельство и обструкцию в отношении судебной власти. 12 февраля 1999 г. в Сенате не набралось достаточного числа голосов для осуждения главы исполнительной власти.

Еще одной особенностью Конгресса США является то, что его палаты могут исключать членов из своего состава большинством в две трети голосов (абз.2 разд.5 ст.1 Конституции), что случается нечасто. До начало 90-х гг.20 в. такое произошло в отношении шести сенаторов и 35 конгрессменов. В то же время депутаты и сенаторы не обладают парламентской неприкосновенностью, и суды могут рассматривать дела без разрешения соответствующей палаты. В частности, в 1977-1978 г. 13 парламентариев были исключены из Конгресса или осуждены за уголовные преступления.

Чтобы управлять страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее слово. Конгресс по праву персонифицирует Соединенные Штаты. При принятии Верховным судом решений, в которых Конгресс является стороной, эта сторона определяется термином "Соединенные Штаты". Кроме того, Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими словами, президент небезоружен (право вето), но и Конгресс весьма могуществен, обладая кардинальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти. Механизм, при которой осуществление власти основано на том, что ее законодательная и исполнительная ветви могут взаимодействовать друг на друга, заставляя их приспосабливаться друг другу, в зарубежной литературе иногда именуется демократией компромисса.

Контроль за конституционностью в США осуществляется судами общей юрисдикции. Суды США организованы на принципе единства судебной власти. Конституция США предусматривает существование только Верховного суда и тех низших судов, "которые будут время от времени устанавливаться и учреждаться Конгрессом". Верховный суд, включающий девять судей, назначается Президентом США с согласия Сената. Последний имеет право отказать в назначении: до сих пор было 30 подобных случаев за всю историю США. Судьи Верховного суда могут быть отстранены в порядке импичмента, но за всю историю США такого еще не случалось.

Верховный суд США с 1803 г. присвоил себе право решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса, Президента и органов власти штатов.

Двухпартийность, установившаяся в США, также влияет на систему сдержек и противовесов. Постоянное соперничество и противоборство партий ведет к их взаимоконтролю на всех уровнях власти, и, с другой стороны, не дает "разброса" и не вызывает недоумения избирателей, которое создает многопартийная система. Партия меньшинства в США контролирует правительственное большинство, обе фракции Конгресса - Президента и исполнительную власть.

Нередко (например, при президентах Рейгане и Буше) большинство в Конгрессе принадлежало оппозиционной президенту партии. В аналогичном положении оказалась в 1995 году администрация президента-демократа Б. Клинтона.

Несмотря на многие проблемы, связанные со сложностью механизма разделения властей (например, затягивание на столетие принятия Закона об избирателях, который расовой дискриминации негров), Мэдисоновская модель оградила США от диктатуры (ее в истории страны просто не было, что нехарактерно для, к примеру, европейских держав) и надежно защитила конституционные основы демократии. Многие американцы верят, что именно этот реализм в отношении человеческой природы и внимание к институционным проверочным механизмам являются одним из главных вкладов основателей в образование системы, которая была эффективной в гарантировании свободы и предотвращения тирании.