 |
Конфликт между Конгрессом и Президентом в области законотворчества
|
|
|
|
Первоначально Конгресс доминировал в процессе создания законов, но зародыши его конфликта с Президентом в этой области стали проявляться уже в первые дни Республики.
Так, изначально ежегодные послания Президента о положении Союза являлись бесцветными документами, содержащими выдержки из докладов департаментов и агентств, и редко включали рекомендации о принятии законов. Президент В. Гаррисон в своем иннагурационном обращении 4 марта 1841 г. представил классическую интерпретацию партией вигов законодательной роли Президента: Президент не является частью законодательной власти, а его право рекомендовать принятие законов - привилегия любого гражданина.
В условиях Гражданской войны Президент А. Линкольн присвоил себе беспрецедентные полномочия. Он опроверг философию партии вигов, согласно которой Конгресс играет ведущую роль в формировании политики, а Президент исполняет, заявив, что его главной обязанностью является защита Союза, а не красот конституционного права.
С этого времени президенты регулярно использовали послание о состоянии Союза для предложения Конгрессу законодательной программы. Послание обычно отражает неудачи и успехи правительства, формулирует административные приоритеты и аппелирует к парламенту и общественности за поддержкой. В отдельном письменном послании о состоянии дел в Союзе, направляемом через несколько дней после устного послания, излагаются детали биллей и рекомендации законодательной власти, которые будут в впоследствии представлены президентской администрации.
В настоящее время большая часть принимаемого Конгрессом законодательства рекомендована Президентом или поддерживается им посредством лоббирования в парламенте. Законы, не санкционированные Президентом, принимаются редко, хотя палаты Конгресса часто вносят дополнения в президентские рекомендации. Конгрессмены периодически критикуют Президента за посягательство на их законодательную сферу, но его инициативы ожидают с нетерпением. Функция Конгресса заключается в основном в модификации, одобрении или отклонении законодательной программы Президента, хотя Конгресс может подтверждать свою законодательную власть в случаях, когда популярность и влияние Президента падает. Президент также использует Службу управления и бюджета для оказания влияния на процесс создания законов. Хотя в Конституции отсутствует положение о роли Президента в формировании бюджета, представляемый им проект бюджета является основой разрабатываемого Конгрессом бюджета. Согласно Закону "О бюджете и отчетности" 1921 г., Конгрессу ежегодно посылается бюджетное послание. Сотни других президентских докладов, посланий, сообщений и предложений законодательства регулярно направляется на Капитолийский Холм на основании указаний статутов.
|
|
|
Ярким примером столкновения прерогатив Президента США и Конгресса является механизм вето. Известны три вида этого института. Прежде всего, если проект, принятый Конгрессом, не удовлетворяет Президента, то он возвращается обратно в Парламент с изложением мотивов такого шага. На практике нередко случается, что Президент обращается к населению страны через средства массовой информации для объяснения своего решения. Конгресс может преодолеть вето двумя третями голосов каждой палате, что является весьма значительным барьером. С 1789г только 6 % вето было преодолено.
Второй вид вето - "карманное вето". Вполне нормально, что Конституция предоставляет Президенту десятидневный срок для подписания законопроекта. Если в течение этого срока Конгресс прекращает работу и уходит га каникулы, то десятидневный срок не продолжает течь и закон не может быть промульгирован. Причем не требуется какого-либо письменного запрещения акта Конгресса. В этом случае последний должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения "карманного вето". Некоторые Президенты США стали знаменитыми за счет употребления своего право вето. Так, Г. Кливленд (1837-1908) за два срока своего президентства (1885-1889) и (1893-1897) использовал вето 584 раза, получив за такую практику кличку "Президент-вето".
|
|
|
Названные два вида вето распространяются на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с отдельными положениями, то есть, если он не хочет промульгировать какую-либо часть законопроекта, то он должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию.
Третий вид вето существует со времени принятия 9 апреля 1996 г. закона, который ввел выборочное вето. Такое вето на середину 80-х гг.20 века существовало в 43 из 50 штатов и находилось в распоряжении их губернаторов. Введенное в 1996 г. вето дает право Президенту отклонять не весь закон, а лишь его части. Впервые такое выборочное вето было применено Президентом Б. Клинтоном 11 августа 1997 г.
Функциональное назначение президентского вето в современном мире изменилось. Президенты, стремящиеся навязать свою волю Конгрессу, расточительно применяют это полномочие как рычаг изменения или отклонения билля, пользуясь трудностью преодоления вето.
В условиях широкой делегации Конгрессом президенту своих законодательных функций президентское вето еще более укрепило возможности Президента по осуществлению фактического законотворчества.
Строгая интерпретация Конституции США запрещает Конгрессу делегировать полномочия Президенту: власть, переданная народом, не может быть переделегирована. Однако в связи с усложнением мира и необходимостью гарантирования эффективного регулирования множества проблем Верховный суд США отказался от доктрины неделегации. В 1935 г. Суд разрешил конгрессу издавать общие руководящие указания в области национальной политики, возложив на другие ветви власти обязанность восполнять детали.
|
|
|
С кончиной запрета делегации законодательной власти большинство норм, регулирующих американское общество, создаются исполнительной властью. Законодательство принимает форму генерализованных программ, детали которых заполняются исполнительными агентствами.
При осуществлении полномочий, делегированных Конгрессом, служащие исполнительной власти часто издают правила и постановления, которые, согласно решению Верховного суда по делу United States v. Eliason 1842 г., должны восприниматься как акты исполнительной власти и как таковые обязательны для всех лиц, находящихся в сфере ее юридической и конституционной юрисдикции.
Некоторые президентские прокламации не имеют силы закона (прокламации о Дне права, Дне матери, Дне отца, Дне учебы). Другие прокламации издаются на основе делегированных полномочий и играют значительную роль, особенно когда используются в международной торговле. Ряд прокламаций основываются на конституционных полномочиях Президента (прокламации об амнистиях и помилованиях).
Исполнительные приказы - третья форма административного законодательства, которые основываются на конституционном полномочии Президента или полномочиях, явно делегированных Конгрессом. Исполнительные приказы не могут заменить статута или аннулировать противоречащее им решение Конгресса.
Американские политики и исследователи осознают опасность концентрации громадной исполнительной и законодательной власти в руках Президента.
Конгресс имеет в своем распоряжении достаточно много средств для противодействия исполнительной власти (контроль и сопутствующие санкции за неуважение, сокращение финансирования, урезание персонала и юрисдикции). Комитеты и подкомитеты Конгресса участвуют в "борьбе полномочий" с министрами и заместителями министров департаментов. Но значительная часть этих механизмов не призвана специально противодействовать возросшему президентскому законотворчеству.
|
|
|
В юридической литературе неоднократно звучали предложения возродить доктрину неделегации. Стандартный тест для делегации - Конгресс может установить законодательным актом принцип, который лицо или уполномоченный действовать орган должны соблюдать, может породить много трудных дел. Далее, неизбежная неполнота законодательства вопреки усердным попыткам Конгресса быть всеобъемлющим, делает аргумент самопомощи Конгресса в законодательстве проблематичным.
Другое предполагаемое решение призвано адаптировать конституционные принципы разделенных полномочий, сдержек и противовесов к эре президентского законотворчества. При этом используется метод конституционной интерпретации, именуемый "переводом" - серьезное, но метафоричное, а не буквальное отношение к принципам, разработанным Отцами-основателями. Основные американские конституционные традиции реконцептуализируются, переносятся в условия, когда структурные элементы законодательной и президентской власти сдвинулись. В свете отдачи законодательной власти Президенту в XX в. необходимы балансирующие инициативы Конгресса в целях обеспечения возможности принимать уравновешивающее законодательство.
Реагируя на президентские полномочия, ставшие экстраординарными в результате широкой делегации законодательной власти Президенту., Конгресс принял законы, позволяющие контролировать президентскую "тиранию":
) Конгресс взял на себя функцию назначения служащих или исполнительные функции, на которые его явно не уполномочивает Конституция;
) Конгресс попытался законодательствовать вне рамок Статьи 1, Раздела 7 Конституции;
) Конгресс "рассеял" исполнительную власть путем учреждения неизбираемых независимых агентств.
Первые две категории законов были отвергнуты Верховным судом США на том основании, что пытаясь урезать президентскую власть, они сокращали число репозитариев власти и недолжным образом возвеличивали Конгресс.
Третья категория законов, принятых Конгрессом, была признана Верховным судом конституционной. Действительно, учреждение независимых агентств позволяет восстановить разделение и баланс властей путем предупреждения сосредоточения исполнительной и законодательной власти у Президента. Хотя агентства нередко соединяют законодательные и исполнительные функции, существующие механизмы ответственности, в частности, судебный контроль, препятствуют "свободному плаванию" независимых агентств. Президент не может сместить руководителя агентства, но часто избирает его; Президент контролирует вместе с Сенатом назначения и повторные назначения; агентство зависит от информации и поддержки Президента во время переговоров с Конгрессом по бюджетным вопросам; Служба Управления и Бюджета контролирует бюджет агентства.
|
|
|
Заслуживает внимания сформулированное в американской литературе предложение признать конституционность совпадающих резолюций (биллей, принятых простым большинством голосов в обеих палатах) как способов ограничения президентского вето, блокирования законотворчества исполнительной власти. Такие резолюции могут быть оправданы, когда Президент или иной исполнительный орган принимает постановление на основании закона, который не уполномочивает его на это явным образом или не указывает на наличие предшествующего намерения Конгресса.
Заключение
Значение Конституции США неоднозначно для различных периодов в истории этой страны. В первое время она носила исторически прогрессивный характер, поскольку способствовала развитию новых производственных отношений. Ее влияние на конституционный опыт других стран, особенно на основные законы латиноамериканских государств (структура органов государственной власти, распределение между ними компетенции, элементы федерализма, схожая компетенция Верховного суда), несомненно. Что касается самой Конституции США, то она в настоящее время выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий основным законам стран Западной Европы и других регионов современного мира.
Ключевой ценностью доктрины сдержек и противовесов, разработанной Отцами-основателями Конституции США, является обеспечение баланса ветвей - избегание концентрации исполнительной и законодательной функций в одних руках, гарантирование множественности репозитариев власти.
Согласно букве Конституции, Президент призван выступать в роли исполнителя и администратора политики. Однако со временем президентство приобрело гораздо больше полномочий по определению самой политики как абсолютно, так и отношении Конгресса.
Параллельно с возвышением президентства прибывала и его законодательная роль, хотя и не каждый Президент достиг здесь успеха и совершенства. Президенты В. Вильсон и Ф. Рузвельт положили начало эре ответственности президентства за установление законодательной повестки для Конгресса. Последующие президенты часто стремились следовать их примеру и почти каждый, начиная с Г. Трумана в 1948г., представлял Конгрессу программу законотворчества. Некоторые консервативные президенты, подобные Д. Эйзенхауэру, полагали, что исполнительная власть узурпирует полномочия Конгресса, но многие признавали, что усложнение американской политической системы препятствует законодателю самостоятельно справляться с нагрузками.
Широкое использование вето стало одним из наиболее эффективных орудий в арсенале президентского законотворчества и способствовало дальнейшей концентрации полномочий в руках Президента.
Президент получил значительную часть законотворческий полномочий в результате отказа Конгресса и Верховного суда последовательно проводить в жизнь доктрину неделегации.
В этой связи представляются заслуживающими поддержки попытки Конгресса обеспечить конституционный баланс ветвей, когда Президент выходит за рамки исполнения законов, или необходимо предотвратить произвольное использование Президентом своих полномочий. В определенных ситуациях следует признать достаточным простое большинство голосов членов обеих палат Конгресса для блокирования президентского законотворчества и предупреждения перевеса президентского вето.
Таким образом, за время своего почти двухсотлетнего существования система "сдержек и противовесов" претерпела многочисленные изменения и неоднократно оказывалась в кризисных ситуациях. Однако в конечном итоге она каждый раз проявляла, как и все американское государство, способность адаптироваться к меняющимся внутренним и внешним условиям.
Список использованной литературы
Нормативные материалы
1. Ковачев Д.А. Конституционное право государств Европы. М.: Волтерс Клувер, 2005.
2. Конституции государств Европы / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. В 3-х т.М., 2001.
. Конституции зарубежных государств / Сост.В. В. Маклакова. М.: Волтерс Клувер. 2006.
. Конституции зарубежных государств. М.: БЕК. 1997.
. Международные пакты о правах человека. Сб. документов. М., 2000.
. США: конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993.
Информационно-справочная литература
1. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000.
2. Современные Соединенные штаты Америки. Энциклопедический справочник. М., 2001.
. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997.
Специальная литература
1. Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М., 2002.
2. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Грамматика свободы. Конституционное право России и зарубежных стран (англосаксонская, континентальная и иные правовые системы). М., 2001.
. Бюджетный федерализм: Опыт развитых стран. - М.: ИНИОН РАН, 1996.
. Ганликс А.Б. Многообразие форм федерализма в США // Государство и право. - 1994. - №6.
. Данилов С.Ю. Правовые демократические государства: очерки истории.М., 1999.
. Дундуков М.Ю. Особенности контроля за деятельностью разведывательных служб со стороны Федеральных судов США // Конституционное и муниципальное право. 2004. №1.
. Евдокимов В.Б. Конституционное судопроизводство в США. Екатеринбург. 1996.
. Каленский В.Г. Билль о правах в конституционной истории США. - М.: Юрид. лит., 1983.
. Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. М.: Наука, 1993.
. Иванов В.В. Принцип разделения властей в Конституции США 1787 года и Конституции Франции 1791 года: сравнительный анализ // Государство и право. - 2000. - № 12. - С.80.
. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. - М.: Юристъ, 1996.
. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1996.
. Институты конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 2002.
. Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995.
. Конгресс США. - М.: Междунар. отношения, 1989.
. Конституционное право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Америки и Азии. Т.4. М. 2001.
. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство (опыт взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в Соединенных Штатах Америки) // Государство и право. - 1998. - № 1.
. Крылов Б.С. Федерализм и его будущее. // Журнал российского права. 2000. №1.
. Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре Американского федерализма. - М.: Известия, 1993.
. Лафитский В.И. Конгресс США // Парламенты Мира. М.: Высшая школа. 1991.
. Лафитский В.И. Конгресс США. - М., 1991.
. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М.: НОРМА, 1998.
. Леттер Д. Принцип разделения властей и система "сдержек и противовесов" в Конституции США. Верховенство права. - М.: Прогресс-Универс, 1992.
. Лузин В. В, Методы толкования Конституции в деятельности Верховного суда США // Государство и право. - 1997. - №5.
. Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США). // Государство и право. 1999. №3.
. Мишин А.А. Государственное право. США. М., 1976.
. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984.
. Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М., 1985.
. Никифорова М.А. Гражданские права и свободы в США: судебная доктрина и практика. М., 1991.
. Осавелюк А.М. Современный механизм системы сдержек и противовесов в зарубежных странах // Государство и право. 1993. №12.
. Основы теории и практики федерализма. Пособие для студентов высших учебных заведений / Отв. ред.К. Малфлит. Берлин. 1999.
. Остром В. Смысл американского федерализма. - М.: Арена, 1993.
. Парламент и президент (опыт зарубежных стран).М., 1995.
. Разделенная демократия: сотрудничество и конфликт между президентом и конгрессом. М., 2002.
. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. - М.: Юрид. лит., 1993.
. Ромашов Р.А. Идейно-теоретические основания современного американского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2003. №3.
. Рулин Д.В. Сравнительный анализ конституций двух мировых держав // Конституционное и муниципальное право. 2000. №1.
. Саликов М.С. Федерализм в России и США: Сравнительно-правовое исследование // Российский юридический журнал. 2000. № 4.
. Саликов М.С. Разграничение компетенции в американской федеральной системе. // Российский юридический журнал. 1999. № 4.
. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. - Екатеринбург: УрГЮА - Гуманитарный ун-т, 1998.
. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
. Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. - 2000. - № 5.
. Согрин В.В. Политическая история США. М., 2001.
. Согрин В.В. Президенты и демократия (американский опыт).М., 1998.
. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1994.
. Федерализм: энциклопедия / Отв. ред.К.С. Гаджиев, В.И. Коваленко, Э.Г. Соловьев, Й. Траут. М., 2001.
. Федерация в зарубежных странах. М., 1993.
. Фоков А.П. Институт импичмента и правовой статус Президента США // Конституционное и муниципальное право. 2004. №1.
|
|
|
