Признание национальных меньшинств в конституциях европейских стран

Вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств по-разному решаются в конституционном законодательстве европейских государств. В то время как в законодательстве одних стран существование национальных меньшинств не только признается внутренним конституционным законодательством, но и содержит нормы о придании членам этих групп особого статуса и наделении их рядом специальных прав в целях уравнивания их положения с положением остальных граждан, в конституциях других стран статус меньшинств специально не регулируется - более того, их наличие на территории этих государств не признается.
До сих пор, несмотря на существующие международные подходы, во многих конкретных ситуациях не только правительство той или иной страны, но и значительные слои граждан нередко весьма болезненно относятся к стремлению групп своих соотечественников заявлять о себе как о самостоятельном этносе со всеми вытекающими из статуса национального меньшинства последствиями*(41).
Конструктивный подход к решению данной проблемы требует, чтобы полиэтничность и поликультурность современных государств выдвигала перед ними объективную необходимость определения собственной стратегии в сфере межнациональных отношений и защиты прав национальных меньшинств, основанной на выработанных международным сообществом общих подходах, стандартах и нормах в области обеспечения прав человека и гражданина в национальной сфере. Каждое государство должно быть общим домом для всех проживающих в нем этнических, религиозных и языковых меньшинств, которые на деле могли бы пользоваться равенством с остальными членами общества, причем никто из них не должен находиться в положении граждан "второго сорта". С другой стороны, решением проблем меньшинств не может и не должно быть создание для каждой этнической группы своего собственного "очищенного" моноэтнического государства или полугосударства. Государство не должно быть "исключительной собственностью" какой-либо одной национальной, этнической или языковой группы, будь то группа большинства или меньшинства.
Существование национальных меньшинств - это прежде всего вопрос реальной действительности, а уже затем - права. С точки зрения права вопрос существования меньшинств заключается в первую очередь в том, признает или нет государство наличие национальных меньшинств на своей территории. Однако это имеет значение именно для внутринационального законодательства государств, а не международного права. Для последнего признание государством национальных меньшинств вовсе не является решающим. Это следует из обязанности каждого государства добросовестно выполнять обязательства, вытекающие из договоров и других источников международного права. Государство не может ссылаться на положения своей Конституции или своих законов как на оправдание невыполнения им своей обязанности в отношении меньшинств. Внутренняя политика государств не должна оказывать ограничивающего воздействия на международные стандарты в этой сфере. Конституции государств, а также основанное на них законодательство не должны использоваться для выхолащивания или ограничения прав национальных меньшинств, установленных международным правом.
Необходимо тем не менее учитывать, что для обеспечения прав национальных меньшинств решающим остается признание их внутренним законодательством, и прежде всего конституциями государств, поскольку отсутствие такого официального признания лишает их на практике возможности использования принципов, заложенных в ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах*(42).
Что касается имплицитного признания национальных меньшинств*(43), то следует отметить, что конституционных положений общего порядка, запрещающих дискриминацию по признакам происхождения, расы, религии или языка, далеко не достаточно для того, чтобы говорить о признании в этой стране национальных, этнических или языковых меньшинств. Официальная статистика государств, которая классифицирует население по этническим, языковым или религиозным признакам, также не указывает на то, что подобное деление может иметь какое-то юридическое значение в качестве официального признания национального или этнического меньшинства, хотя сами по себе эти данные и могут указывать на существование в данной стране национального меньшинства. Следует при этом иметь в виду, что государства далеко не всегда стремятся выявить этническую принадлежность в официальных переписях населения, из-за чего нередко возникают проблемы в оценке численности той или иной группы. Именно в связи с этим, например, к бретонцам в зависимости от разных критериев причисляют в настоящее время от 500 тыс. до 3 млн 700 тыс. человек*(44).
В отдельных государствах существование этнических или языковых меньшинств вообще не находит признания в конституционном и ином законодательстве. Среди западноевропейских стран такую позицию непризнания существования в своей стране этнических групп, независимо от того, являются ли они меньшинствами или нет, занимает, например, Франция, полагая, что вопросы, связанные с использованием религии и языка, относятся не к публичному праву, а к сфере личного пользования этими правами и свободами в рамках, определенных законом. Так, именно политикой непризнания национальных меньшинств руководствовался в 1991 г. Конституционный совет Франции, когда принимал решение о несоответствии Конституции Закона 1991 г., содержащего статут территориального коллектива Корсики, в котором впервые на законодательном уровне было использовано новое понятие "корсиканский народ". Конституционный совет в своем решении сослался на ст. 2 Конституции Франции, которая признает только французский народ, состоящий из французских граждан "без различия происхождения, расы или религии". Между тем такая позиция не подтверждается данными этнографических исследований, по представлениям которых во Франции существуют этнические группы, отличающиеся от французов в культурном и языковом отношении (бретонцы, эльзасцы, валлоны, фламандцы, каталонцы и др.)*(45). Следует отметить, что в последние годы во Франции национальным меньшинствам стали предоставляться определенные права в национально-культурной сфере, прежде всего в сфере использования национального языка, в частности, разрешено преподавание и воспитание в школах и в дошкольных учреждениях на национальном языке.
В ФРГ, хотя вопросы правового статуса национальных меньшинств и не нашли отражения в Основном Законе государства, определенные положения в отношении признания этих групп населения имеются на уровне конституций ряда федеральных земель.
Картина непризнания национальных меньшинств в одних государствах сменяется дифференцированным подходом других государств к определению и признанию национальных меньшинств, когда даже в пределах одного и того же государства статус различных этнических групп регулируется по-разному.
Так, согласно Конституции Республики Словения от 23 декабря 1990 г. специальной статьей выделяются особые права автохтонных итальянского и венгерского национальных сообществ. Им гарантируется довольно широкий круг прав (ст. 64), вплоть до установления специального представительства по одному депутату в Государственное собрание Словении (ст. 80). В то же время оговаривается, что права цыганского сообщества, проживающего в Словении, регулируются специальным законом.
Следует отметить, что конкретный перечень групп, на которые в соответствии с конституцией страны распространяется статус национального меньшинства, на практике создает реальную опасность того, что другие группы, не упомянутые в нем, могут быть исключены из сферы действия законодательства по обеспечению защиты национальных меньшинств. В связи с этим многие государства используют в основном абстрактные критерии признания таких меньшинств и не перечисляют существующие меньшинства. Хотя признание в целом и наделяет меньшинства легитимностью, однако само по себе оно еще не гарантирует защиту их прав. Тем не менее признание имеет определенное значение уже хотя бы потому, что государство соглашается взять на себя определенные обязательства, вытекающие из признания национальных меньшинств.