Конституционная регламентация референдума в зарубежных государствах Европы

Предварительные замечания

Развитие современного конституционного права невозможно сегодня представить себе без института референдума, прочно занявшего свое место среди других государственно-правовых институтов.
Являясь одной из форм непосредственной демократии, он отражает общие тенденции к демократизации различных аспектов жизни общества, расширению участия граждан в управлении государственными делами, решении важных вопросов, затрагивающих интересы большинства населения. Как справедливо отмечает М.Н. Марченко, референдум представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений*(66).
Именно Европа является не только родиной референдума, но и "чемпионом" по количеству референдумов. Так, например, в 1987 г. на долю европейских стран приходилось более 100 общенациональных референдумов (для сравнения: на долю Азии - менее 20, Америки - 25)*(67).
Начиная с 90-х годов двадцатого столетия страны Европейского Союза особенно активно прибегали к референдуму в целях выявления мнения населения по актуальным вопросам жизни сообщества. Такая же тенденция наблюдается в настоящее время в тех государствах, которые намерены в ближайшем будущем войти в состав Объединенной Европы. Мнение граждан этих государств относительно присоединения к Европейскому Союзу определяется путем проведения общенациональных референдумов.
Возможность и правомерность непосредственного участия граждан в решении наиболее важных вопросов государственной жизни являются следствием признания в конституционной доктрине народного суверенитета как права народа, являющегося его единственным источником и носителем, создавать свою государственность, определять основополагающие принципы государственного устройства и влиять на функционирование государственного механизма. Отдельный народ как единая нация в мононациональном государстве или как сообщество различных наций в многонациональном государстве обладает государственным суверенитетом, в силу которого только его волеизъявление может и должно конституировать государственную власть со всеми ее атрибутами*(68).
Вверяя всю полноту суверенной власти государству, народ остается гарантом государственного суверенитета. Поэтому, передавая решение важнейших государственных вопросов выборным представительным учреждениям, народ вправе в необходимых случаях ставить и решать эти вопросы непосредственно. Однако формы такого прямого выражения воли народа должны быть заключены в конституционные рамки, с тем чтобы обеспечить оптимальный баланс прямой и представительной демократии и стабильность государственной власти.
Являясь единым субъектом - носителем и источником власти и права, народ в свою очередь состоит из граждан. Они представляют собой ту основную часть населения, которая наделена конституцией политическими правами, в частности правом участвовать в управлении делами государства непосредственно, а также путем создания представительных учреждений, для чего конституционно закрепляется право граждан избирать и быть избранными. Таким образом, из доктрины народного суверенитета вытекает наличие у отдельно взятого гражданина совокупности политических прав, позволяющих осуществлять на практике заключенные в ней идеи. Обязанность любого государства обеспечить своим гражданам эти права, в частности право на участие в свободных выборах и референдуме, зафиксирована не только конституциями европейских государств, но и международно-правовыми актами, базовыми из которых являются Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.*(69) Следовательно, государства связаны соответствующими обязательствами не только в силу внутренних, но и международно-правовых норм. Сказанное позволяет утверждать, что референдум как политико-правовой институт является высшим непосредственным выражением суверенитета народа, осуществляемым путем прямого волеизъявления граждан.

Определение референдума

Происхождение термина "референдум" латинское. Он означает нечто, "что должно быть сообщено". В науке конституционного права существуют различные определения референдума. Так, А.А. Мишин определяет референдум как "обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо законодательного или конституционного вопроса". Разновидностью референдума он считает плебисцит, понимаемый как опрос населения о политической судьбе территории его проживания. Учебник конституционного права зарубежных стран под общей редакцией Б.А. Страшуна содержит определение референдума как "голосования избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение"*(70). М.В. Баглай считает, что референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства*(71). В.Е. Чиркин утверждает, что референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение*(72).
Заметим, что критерии, аналогичные приведенным выше, характерны и для определения референдума в зарубежной доктрине*(73).
Плебисцит рассматривается многими российскими и зарубежными авторами как разновидность референдума о принадлежности государственной территории, по международным проблемам, вопросам, относящимся к личности президента или иного лица, облеченного государственной властью*(74).
В научной литературе анализируется также термин "народный опрос". Как правило, он трактуется как выявление воли избирателей или общественного мнения, не имеющее обязательного характера, и обычно приравнивается к консультативному референдуму.
Безусловно, можно согласиться с тем, что референдум, исходя из сути приведенных определений, - это свободное волеизъявление граждан, осуществляемое путем всеобщего тайного голосования по наиболее важным вопросам государственной жизни. Однако такая характеристика была бы, на наш взгляд, неполной. Важно подчеркнуть, что институт референдума - это государственно-правовой институт, представляющий собой совокупность норм, регламентирующих основания, порядок и формы этого свободного волеизъявления граждан в пределах, установленных конституцией. Именно она должна определять основные принципиальные вопросы референдума: круг граждан, имеющих право участвовать в нем; органы государства и иные субъекты, имеющие право инициировать референдум; органы государства, наделенные компетенцией назначать референдум; основы порядка проведения и определения результатов референдума; гарантии соблюдения конституционных и иных норм в ходе осуществления референдума.
В Основных законах ряда европейских государств выделены специальные главы или разделы, посвященные референдуму. Это - конституции Беларуси, Албании, Армении, Польши, Словакии, Украины, Швейцарии.
Другие конституции содержат отдельные статьи, регулирующие основные, принципиальные вопросы референдума и отсылающие к закону, детально регламентирующему этот институт*(75).

Виды референдума

Большинство европейских конституций, употребляя термин "референдум", не раскрывает его содержание. К ним относятся конституции Греции, Ирландии, Италии, Албании, Молдовы, Польши, Словакии, Словении, Франции, Хорватии.
В конституциях ряда государств используется выражение "всенародное голосование" (Австрия, Беларусь, Лихтенштейн, Люксембург, Венгрия, Латвия). Наряду с этим в отдельных конституциях встречаются такие термины, как "совещательный референдум" (Финляндия, Швеция), "народный опрос" (Австрия, Германия), "обязательный" и "факультативный" референдум (Швейцария).
Базируясь на анализе соответствующих конституционных положений, можно констатировать, что термин "всенародное голосование" юридически идентичен термину "референдум".
Совещательный (консультативный) референдум, характерный для скандинавской конституционной модели и упоминаемый конституциями Финляндии и Швеции, так же, как и обязательный, связан с выявлением воли избирателей. Однако вынесенное им решение не является обязательным для государственных органов, обладает исключительно моральной силой, содействуя выяснению преобладающей позиции избирателей по конкретному вопросу.
Народный опрос также представляет собой форму изучения общественного мнения рекомендательного характера. Однако иногда он может нести элемент обязательности. Например, согласно конституционным нормам ФРГ, в стране применяется два вида народного голосования: собственно референдум, имеющий обязывающий (решающий) характер, и народный опрос, который является по существу консультативным референдумом, однако влекущим определенные правовые последствия. Так, если референдум назначается для утверждения федерального закона, регулирующего новое деление федеральной территории, то народный опрос осуществляется с целью предварительного выяснения мнения населения заинтересованных территорий по предлагаемому федеральным законом изменению статуса отдельных земель или их частей. По результатам народного опроса конституцией предусмотрено принятие в течение двух лет федерального закона, учитывающего мнение граждан соответствующих территорий (ст. 29).
Обязательный (контрольный, решающий) референдум отличается от факультативного. Это различие заключается в том, что основания для его проведения четко определены конституцией и не предполагают каких-либо дополнительных условий. Иными словами, конституция в этом случае устанавливает, что решение по определенному кругу вопросов должно быть принято исключительно путем референдума.
Осуществление факультативного референдума предполагает определенные, зафиксированные конституцией условия, при наступлении которых он проводится. Например, для "запуска" процедуры референдума требуется предложение определенного числа депутатов парламента либо выдвижение народной инициативы по соответствующему вопросу. Следовательно, возможность проведения факультативного референдума ставится в зависимость от наличия определенных условий, которые могут и не возникнуть. Это означает, что в подобной ситуации вероятность назначения референдума не носит безусловного характера. Очевидно, что в этом случае решение может быть принято не только путем референдума, но и иными способами, указанными в конституции, например обычным парламентским путем.
Для иллюстрации рассмотрим ст. 140 Конституции Швейцарии, согласно которой ее присоединение к организациям коллективной безопасности или наднациональным сообществам должно быть предметом обязательного референдума. Эта статья, озаглавленная "Обязательный референдум", содержит и другие конкретные вопросы, составляющие исчерпывающий перечень, по которым референдум обязателен, причем отсутствуют какие-либо дополнительные условия, которые могли бы потребоваться для его проведения.
В то же время ст. 141 "Факультативный референдум" предусматривает условия, необходимые для осуществления этого вида референдума. Так, для вынесения на народное голосование определенных международно-правовых договоров, в частности, являющихся бессрочными и не подлежащих денонсации, предусматривающих вступление в международные организации, вводящих многостороннюю унификацию права, необходимо выдвижение требования об этом 50 тысячами избирателей или восемью кантонами.
Несмотря на указанные различия обязательного и факультативного референдумов, результаты того и другого являются обязательными. Акты, принятые путем обязательного референдума, подлежат исполнению всеми органами государства, должностными лицами, учреждениями, организациями, гражданами. Отдельные авторы, например Е.В. Чиркин, считают, что юридическая сила таких актов выше силы закона, принятого парламентом*(76). Разделяя эту позицию, следует признать, что такие акты должны подлежать изменению или отмене тем же способом, каким они были приняты, то есть народным голосованием.
Относительно факультативного референдума некоторые ученые высказывали мнение, что его решение может быть изменено или отменено не только народным голосованием, но и представительным органом*(77). Тот или иной подход к данному вопросу, по-видимому, не должен влиять на признание обязательного характера соответствующих решений. Независимо от того, каков порядок изменения или отмены решений факультативного референдума, представляется, что такие решения обязательны в той же мере, что и решения обязательного, то есть способ изменения или отмены соответствующих решений не должен отражаться на обязательности их исполнения. Следует, однако, заметить, что вопрос о юридической силе актов, принятых референдумом, в сравнении с юридической силой актов, принятых парламентским путем, остается дискуссионным в науке конституционного права и анализ исключительно конституционных текстов не позволяет однозначно на него ответить.