Конституционно-правовой статус автономий в Дании

Предварительные замечания

Дания по форме государственного устройства является унитарным государством, имеющим в своем составе две национально-территориальные автономии - Гренландию и Фарерские острова.
В конституционно-правовой литературе под территориальной автономией понимается такая самоуправляющаяся административно-территориальная единица, которая обладает определенной долей самостоятельности в рамках конституции страны и/или специального закона. При этом решения органов публичной власти или населения этой единицы, принятые в пределах прав, установленных конституцией и/или законом, не могут быть отменены органами государства*(81).
В действующей Конституции Дании 1953 г. не содержится специальных положений, регулирующих статус автономных образований и их взаимоотношения с центральными датскими властями. Тем не менее в отдельных параграфах Конституции автономные образования все-таки упоминаются. Так, _ 28 предусматривает вхождение в состав центрального законодательного органа Дании - Фолькетинга - двух депутатов как от Фарерских островов, так и от Гренландии; п. 5 _ 30 предусматривает, что представительство Фарерских островов и Гренландии в Фолькетинге может устанавливаться специальным законом; в соответствии с п. 8 _ 42 специальным законом может регулироваться проведение референдумов в автономных единицах, и наконец, в Конституции имеется еще один параграф, затрагивающий автономии, - _ 86, в соответствии с которым "возрастной ценз участия в местных выборах на Фарерских островах и в Гренландии может быть установлен законом или на основании закона". Более детально взаимоотношения автономных единиц и центральных властей регулируются специальными актами - Актом о местном управлении Фарерских островов 1948 г. и Актом о местном управлении Гренландии 1978 г.

Автономия Гренландии

Первые люди прибыли в крайнюю северную часть Гренландии в 2500 г. до н.э., и в течение нескольких столетий свободная ото льда часть острова стала домом для арктического племени охотников, получивших название палае-эскимосов.
Во времена викингов североевропейцы стали осуществлять плавание в Северную Атлантику, а в 985 г. исландец Эрик Красный положил начало колонизации Гренландии. Северные поселенцы экономически зависели от Европы. Сама гренландская коммуна была организована как свободное государство, контролируемое крупными землевладельцами. Католическая церковь назначила первого епископа в Гренландии в 1124 г. В 1261 г. северное поселение стало частью Норвежского королевства. С объединением в 1397 г. трех Скандинавских государств - Швеции, Норвегии и Дании - норвежские владения в Северной Атлантике перешли под юрисдикцию Дании.
В 1721 г. Гренландия подверглась повторной колонизации. Датско-норвежский священник Ханс Егеде отправился в Гренландию с целью обращения в христианство северных поселенцев, которые, как считалось, утратили его. Для поддержания миссионерской деятельности было создано торговое поселение, которое должно было стать базой для установления колоний вдоль побережья.
Торговые поселения интенсивно начали появляться вдоль западного побережья Гренландии в XVIII в. В 1774 г. вся ответственность за осуществление бизнеса в этом регионе была возложена на Королевский Гренландский торговый департамент. В 1782 г. были назначены инспекторы, контролировавшие торговлю, которые ввели стандартные цены на товары для обеспечения равенства между жителями острова.
В XIX в. культурная и политическая жизнь острова развивается быстрее, что было обусловлено появлением образовательных учреждений. Начала издаваться первая в мире газета, выходившая на языке колониального населения, были введены некоторые формы местного управления, которое осуществлялось официальными лицами Королевства вместе с местными гражданами - наиболее авторитетными охотниками на тюленей. Гренландский язык сохранялся и поддерживался через образовательную, миссионерскую деятельность и книгопечатание.
В XIX в. европейские экспедиции обнаружили новые поселения эскимосов, проживавших вне колонизированной части западной Гренландии. В 1818 г. впервые узнали о существовании полярных эскимосов, а в 1823 г. английские китобои натолкнулись на поселение эскимосов в северо-восточной Гренландии. В 1878 г. датскими властями была создана специальная комиссия для исследования географии и геологии Гренландии.
Самобытность Гренландии была восстановлена на гребне культурного подъема на рубеже столетий. Миссионерская деятельность была передана Гренландской церкви, были учреждены советы провинций, заменившие существовавшие ранее органы управления.
В 1917 г. США признали суверенитет Дании за северной Гренландией. В 1931 г. Норвегия заняла районы восточной Гренландии, объявив о том, что датский суверенитет не распространяется на незаселенные районы. Однако в 1933 г. Международный Суд в Гааге признал суверенитет Дании за всей территорией Гренландии.
Вопрос о предоставлении Гренландии внутренней автономии рассматривался в Фолькетинге Дании в 1978 г. 17 января 1979 г. в Гренландии состоялся референдум по одобрению Акта о местном управлении Гренландии, принятого датским парламентом. В ходе референдума большинство ее жителей поддержало Акт. Взаимоотношения Гренландии и Дании регулируются в настоящее время Актом о местном управлении Гренландии от 29 ноября 1978 г., состоящим из преамбулы и четырех глав: "Органы местного управления", "Полномочия органов местного управления", "Отношения с центральными властями", "Вступление Акта в силу и переходные положения". Акт имеет Приложение, в котором закрепляются предметы ведения гренландских органов управления. В соответствии с Актом Гренландия признается частью территории датского королевства и в то же время наделяется правом самостоятельного управления своими делами.
Гренландская автономия имеет собственные органы власти. Законодательная власть принадлежит избираемому представительному органу - Ландстингу. Он состоит из 31 депутата, которые избираются на четыре года путем всеобщих, прямых и тайных выборов. Большую роль играют местные политические партии, которые участвуют в выборах в парламент и в формировании правительства. В парламенте представлены следующие партии: Прогрессивная партия (Сиумут), Юнионистская партия (Атассут), Демократическая партия (Демокраатит), Независимая партия (Инуит Атакватигиит).
На первом заседании вновь избранного Ландстинга избирается его председатель и формируется Президиум, состоящий из председателя Ландстинга и четырех депутатов. Председатель Ландстинга не только руководит работой парламента, но и отвечает за опубликование протоколов парламентских заседаний на гренландском и датском языках, осуществляет взаимодействие гренландского представительного органа с датским Фолькетингом, представляет Гренландию в Северном Совете.
В Ландстинге образуется бюро для обеспечения ежедневной работы палаты, а также в обязательном порядке формируются следующие комитеты: финансовый, комитет по контролю за бюджетом и финансами, комитет по вопросам международных отношений и безопасности. В каждый комитет входит пять депутатов. Кроме того, депутаты назначают парламентского омбудсмана, деятельность которого регулируется специальным местным законом от 13 июня 1994 г. Гренландский омбудсман, как и его датский коллега, является независимым должностным лицом, осуществляющим контроль за законностью деятельности органов власти.
Депутаты назначают председателя исполнительного органа - Ландсстюре, других членов правительства по предложению его председателя.
Гренландские автономные органы наделяются довольно широким кругом полномочий. Как уже отмечалось, Акт о местном управлении 1978 г. содержит Приложение, которое перечисляет те сферы, которые относятся к предметам ведения гренландских властей. В число этих предметов, в частности, входят:
- организация местного управления в Гренландии;
- формирование местного правительства;
- установление прямых и косвенных налогов;
- вопросы церкви и религиозных коммун;
- вопросы рыболовства, охоты, сельского хозяйства, оленеводства;
- охрана от браконьерства;
- местное планирование;
- законодательное урегулирование торговли и конкуренции, в том числе ресторанного и гостиничного бизнеса, продажа алкогольных напитков, установление времени работы магазинов;
- социальное обеспечение;
- регулирование рынка труда;
- культура и образование, в том числе профессионально-техническое;
- другие вопросы, связанные с государственным регулированием рыболовства и поддержкой развития предпринимательской деятельности;
- здравоохранение;
- законодательство об аренде, поддержанию аренды и жилищно-коммунального хозяйства;
- поставка товаров;
- внутренняя перевозка пассажиров и товаров;
- охрана окружающей среды.
В соответствии с п. 2 и 3 ст. 4 гл. II Акта местные и центральные органы власти (после соответствующих консультаций с гренландскими властями) совместно устанавливают право автономии обладать юрисдикцией в той или иной из вышеперечисленнх сфер. При этом когда речь идет о центральных органах власти, такое установление фиксируется в специальном законе, наделяющем автономные органы регулирующей юрисдикцией.
Датский парламент при сотрудничестве с гренландскими властями и с учетом местных обычаев разрабатывает и издает некоторые законодательные акты специально для Гренландии, например, Уголовный кодекс для Гренландии 1954 г., созданный на основе датского УК 1930 г., Закон о наследстве, Закон о правовом положении детей и др.*(82)
Особое внимание в Акте уделено вопросам регулирования внешнеполитической сферы. Гренландия в соответствии с Актом (п. 1 ст. 10 гл. 2) обязуется выполнять все обязательства, налагаемые международными договорами и соглашениями на государство в целом. Полномочия, делегируемые международным властям в соответствии со ст. 20 действующей конституции Дании, преобладают над полномочиями местных органов власти. При этом центральное правительство может в случае необходимости обеспечить принудительное исполнение этого принципа автономными гренландскими органами.
В целом Акт исходит из того, что внешнеполитические вопросы государства относятся к исключительной компетенции центральной власти (п. 1 ст. 11 гл. 3 Акта). Вместе с тем международные договоры, на заключение которых предусмотрена дача согласия датского парламента - Фолькетинга, затрагивающие интересы Гренландии, должны быть до их заключения переданы местным органам власти, которые вправе высказать по ним свое мнение в течение шести месяцев с даты направления соответствующего запроса центральных органов власти.
Кроме того, датское правительство должно проводить консультации с Ландсстюре - исполнительным органом Гренландии - по вопросам особых интересов Гренландии в Европейском Союзе, а также информировать местные автономные органы об актах, вносимых на рассмотрение Совета ЕС, которые затрагивают интересы Гренландии.
Закрепляя за центральной властью полномочия в области осуществления внешних сношений от имени всего Королевства, Акт о местном управлении Гренландии предусматривает возможность делегирования автономным органам права на ведение международных переговоров, затрагивающих интересы автономии, напрямую, с участием Министерства иностранных дел, при условии, что такие переговоры не поставят под угрозу единство Королевства.
В дипломатические миссии Дании в тех странах, в отношении которых Гренландия имеет особые коммерческие интересы, могут назначаться по требованию гренландских властей специальные представители для защиты ее интересов. Нужно сказать, что с 1992 г. в состав датской делегации, участвующей в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН, входят также два представителя от Гренландии.
Гренландия участвует в международном региональном сотрудничестве. В 1996 г. восемь арктических стран, включая Россию, Канаду, США, Данию/Гренландию, Швецию, Норвегию, Финляндию, образовали Арктический Совет. Гренландия поддерживает связи с эскимосами Канады, Аляски и России через неправительственную организацию - Конференцию полярных эскимосов, действующую под эгидой ООН, которая является постоянным членом Арктического Совета.
Центральную власть в Гренландии представляет государственный комиссар - ригсомбудсман. Местные органы власти могут пригласить комиссара на заседания Ландстинга или Ландсстюре, они также информируют его обо всех новых актах, издаваемых Ландстингом.
В случае возникновения споров по вопросам ведения между центральными и автономными властями они подлежит рассмотрению специально создаваемым для этой цели Советом. Совет состоит из семи членов, два из которых назначаются центральным правительством, два - местными органами, а также трех судей Верховного суда Дании, назначаемых Президентом Верховного суда, при этом один из судей назначается председателем Совета. Если четыре члена Совета, назначаемые соответственно центральной и автономной властями, придут к единому соглашению, то спор считается урегулированным, в противном случае вопрос передается на рассмотрение трех судей Верховного суда. До окончательного разрешения спора центральные органы власти вправе приостановить решение или действие местных органов власти, по которым возник конфликт.