Порядок формирования верхних палат

Порядок формирования высшего представительного органа федеративного государства представляет собой очень важный элемент государственно-политического механизма. От него в определенной степени зависят значимость высшего представительного органа в государстве, его авторитет в обществе и способность нормально функционировать в системе органов власти.
Как уже отмечалось, высшие представительные органы всех европейских федераций состоят из двух палат. Члены нижних палат (Национального Совета Швейцарии, Бундестага ФРГ, Национального Совета Австрии, Палаты Представителей Бельгии, Государственной Думы Российской Федерации) являются представителями всего народа федерации, а не только тех избирателей, которые за них проголосовали. Об этом прямо говорится в ст. 38 Основного Закона ФРГ: "Они (депутаты Бундестага ФРГ. - С.К.) - являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести". Что касается верхних палат высших представительных органов федераций Европы, то они предоставляют субъектам федерации возможность принять участие в осуществлении федеральной законодательной власти, однако выступают лишь представителями того субъекта федерации, от которого были избраны или назначены. Закрепление в конституции страны подобных статусов (статус представителя народа федерации и статус представителя населения субъекта федерации) во многом обусловливает порядок формирования каждой из палат высшего представительного органа Федерации.
Исключением является высший представительный орган Боснии и Герцеговины - Парламентская ассамблея. Обе палаты Парламентской ассамблеи в процессе своего формирования и деятельности обязаны соблюдать интересы субъектов Боснии и Герцеговины.
Формирование верхних палат высших представительных органов федеративных государств представляет собой сложный процесс. В каждом федеративном государстве Европы был избран свой подход к порядку формирования верхних палат. Так, члены Совета кантонов Швейцарии избираются непосредственно населением соответствующего кантона, члены Бундесрата ФРГ назначаются и отзываются правительствами земель, члены Федерального Совета Австрии и депутаты Палаты народов Боснии и Герцеговины избираются законодательными органами субъектов федерации, при формировании Сената Бельгии используется смешанная система, так как часть его членов избирается, а часть - назначается. В Российской Федерации также используется смешанный порядок формирования Совета Федерации.
Рассмотрим процесс формирования верхних палат в каждой европейской федерации подробнее.
Союзная Конституция Швейцарии посвящает лишь одну статью (ст. 150) вопросам состава и выборов Совета кантонов. Согласно п. 1 ст. 150, "Совет кантонов состоит из 46 депутатов кантонов". Двадцать кантонов избирают по два депутата, а кантоны Обвальден, Нидвальден, Базель-город, Базель-сельский, Аппенцелль-Ауссерроден и Аппенцелль-Иннерроден избирают каждый одного депутата (п. 2 ст. 150). Ущемление прав на равное представительство в верхней палате шести перечисленных кантонов связано с тем, что они до принятия новой Конституции 1999 г. назывались "полукантонами", и хотя в тексте Конституции именуются теперь кантонами, статус их не изменился. Достаточно отметить, что в перечне кантонов, составляющих единое государство (ст. 1), бывшие "полукантоны" перечисляются не через запятую, как обычные кантоны, а попарно через союз "и".
Что касается непосредственно выборов в Совет кантонов, то они регулируются кантонами (п. 3 ст. 150). Данное конституционное положение, на наш взгляд, противоречит принципу субординации между Федерацией и ее субъектами. Конституция Швейцарии устанавливает, что порядок формирования верхней палаты высшего представительного органа федеративного государства регулируется законодательством субъектов Федерации. Было бы целесообразнее урегулировать этот порядок федеральным законодательством, иначе нарушается субординация такой сложной системы, как федеративное государство.
Заметим, однако, что в данном случае порядок, закрепленный в Конституции, обусловлен исключительно историческими особенностями развития государства (от конфедерации к федерации). Поэтому для "молодых" федеративных государств использование опыта Швейцарии в вопросах формирования верхней палаты было бы чревато ослаблением Федерации.
Члены Совета кантонов избираются непосредственно населением соответствующего кантона. Во всех кантонах (за исключением кантона Юра) действует мажоритарная избирательная система, депутаты от кантона Юра избираются на основе пропорциональной системы.
Формирование верхней палаты Швейцарии непосредственно населением субъектов Федерации превращает ее в дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов. Однако Совет кантонов оберегает, скорее, интересы малонаселенных кантонов. Такой вывод обусловлен тем, что густонаселенные кантоны и без того представлены большим количеством депутатов в нижней палате. Поскольку каждый кантон при выборах в Национальный Совет образует один избирательный округ (п. 3 ст. 149), граждане кантона избирают своих депутатов и в представительный орган Федерации, точнее, в его нижнюю палату. А так как места в нижней палате распределяются между кантонами согласно численности их населения (п. 4 ст. 149), то малонаселенные кантоны могут быть представлены в Национальном Совете лишь одним депутатом (п. 4 ст. 149: "Каждый кантон имеет не менее одного места"). Подобное неравенство в нижней палате отчасти компенсируется равным представительством в верхней палате.
Представим, однако, что места в верхней палате, формируемой непосредственно населением субъектов Федерации, распределяются не по правилу равного представительства субъектов, а по принципу пропорционального представительства. И тогда окажется, что нижняя и верхняя палаты в вопросах их формирования полностью дублировали бы друг друга. Чтобы не нарушать принцип целесообразности, следовало бы, на наш взгляд, отказаться от идеи формирования верхней палаты непосредственно населением (которое уже отдало свои голоса за депутатов нижней палаты).
В отличие от Швейцарии Основной Закон Федеративной Республики Германия устанавливает общие правила формирования верхней палаты - Бундесрата. В соответствии с п. 1 ст. 51 "Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Этих лиц могут представлять другие члены правительств земель". При формировании Бундесрата используется пропорциональная система представительства: "Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, с населением свыше шести миллионов - пять голосов, с населением свыше семи миллионов - шесть голосов" (п. 2 ст. 51).
Таким образом члены Бундесрата или их представители полностью зависят в своей деятельности от правительства той земли, которую они представляют. Данная зависимость проявляется не только в том, что они (члены Бундесрата) назначаются и отзываются правительствами земель, но и в том, что при принятии своих решений в Бундесрате они связаны указаниями своих правительств. Об этом прямо говорит п. 3 ст. 51 Основного Закона: "Голоса земли могут подаваться только согласованно и только присутствующими членами Бундесрата или их представителями" (выделено мною. - С.К.).
Подобный порядок формирования верхней палаты имеет как свои достоинства, так и недостатки. Несомненно, зависимость членов Бундесрата от правительств соответствующих земель позволяет четко и согласованно реализовывать интересы земель. С другой стороны, такой порядок содержит в себе предпосылки для нестабильной работы Бундесрата. Это связано с двумя моментами: во-первых, члены Бундесрата - это члены правительств земель, и потому, если член Бундесрата перестанет быть членом правительства земли, то он потеряет свое место в верхней палате; во-вторых, члены Бундесрата не только назначаются, но и отзываются правительствами земель, причем условия, при которых такой отзыв возможен, в Основном Законе не указаны. Получается, что у правительств земель существует возможность безусловного отзыва членов Бундесрата. Это означает, что реализация этих двух конституционных положений может в любой момент нарушить стабильную работу верхней палаты. Кроме того, не совсем демократичным является то, что Бундесрат по сути является представительным органом "региональной бюрократии". Это, с одной стороны, позволяет людям, непосредственно управляющим землями, отстаивать интересы своих земель; с другой стороны, эти люди получают право активно влиять на работу общенациональной представительной палаты - Бундесрата, вступать в конфронтацию по вопросам, не относящимся к интересам земель.
Федеральный конституционный закон Австрии четко и подробно описывает порядок формирования Федерального Совета Австрийской Республики, который закреплен в главе "Б. Федеральный Совет" второго раздела Федерального конституционного закона.
При формировании Федерального Совета, подобно формированию Бундесрата, используется принцип пропорционального представительства земель: "Земли в Федеральном Совете представлены пропорционально численности граждан земли в соответствии со следующими положениями" (п. 1 ст. 34). Непосредственно реализация данного принципа раскрывается в п. 2 ст. 34 Федерального конституционного закона: "Земля с наибольшей численностью граждан выдвигает двенадцать членов, а каждая другая земля - такую часть от этого числа, которая пропорциональна соотношению численности ее граждан и указанной наибольшей численности граждан, причем остаток, превышающий половину квоты, принимается за целую квоту. Каждая земля имеет, однако, право не менее чем на трех представителей. Для каждого такого члена назначается запасной представитель". Число членов, выдвигаемых от каждой земли на основании указанных расчетов, устанавливается Федеральным президентом после всеобщей переписи населения.
Однако, в отличие от Бундесрата, члены Федерального Совета избираются не высшим исполнительным органом земли, а высшим представительным органом - Ландтагом. Порядок избрания членов Федерального Совета подробно прописан в п. 1 ст. 35 Федерального конституционного закона Австрии: "Члены Федерального Совета и их заместители избираются Ландтагом на срок своих полномочий на основе принципа пропорционального представительства, однако не менее чем один мандат должен предоставляться партии, которая имеет второе место по числу депутатов в Ландтаге, а в случае если несколько партий имеют одинаковое число депутатов - той партии, которая на последних выборах в Ландтаг заняла второе место по числу поданных голосов избирателей. При равном положении нескольких партий вопрос решается посредством жеребьевки". Члены Федерального Совета не должны входить в состав Ландтага, который их делегирует. По истечении срока полномочий Ландтага или после его роспуска делегированные им члены Федерального Совета сохраняют свои функции до тех пор, пока новый Ландтаг не проведет выборы в Федеральный Совет.
Такой порядок формирования верхней палаты Австрийской Республики позволяет представлять интересы в Федеральном Совете не только большинства населения земли, но и ее меньшинства, за счет закрепления гарантии обязательного представительства "второй" партии Ландтага. Четкое и детальное описание порядка формирования верхней палаты высшего представительного органа Австрии является важной гарантией его стабильной работы.
Подобный порядок формирования верхней палаты закреплен и в Конституции Боснии и Герцеговины, с той лишь разницей, что каждый субъект имеет равное число представителей в верхней палате высшего представительного органа Федерации.
Палата народов Боснии и Герцеговины состоит из 15 депутатов, две трети которых - от Федерации Боснии и Герцеговины (включая пять хорватов и пять боснийцев) и одна треть - от Республики Сербской (пять сербов) (ч. 1 ст. IV Конституции Боснии и Герцеговины).
Порядок формирования Палаты народов закреплен в п. "а" ч. 1 ст. IV Конституции Боснии и Герцеговины: "Назначенные от Федерации хорватские и боснийские депутаты избираются соответственно хорватскими и боснийскими депутатами в Палату народов Федерации. Депутаты от Республики Сербской избираются Национальной ассамблеей Республики Сербской". Таким образом, верхняя палата высшего представительного органа Боснии и Герцеговины формируется высшими представительными органами субъектов Боснии и Герцеговины.
При формировании верхней палаты высшего представительного органа Российской Федерации используется смешанный порядок. Часть 2 ст. 95 Конституции РФ закрепляет, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным законом (ч. 2 ст. 96). Данное положение Конституции РФ негативно сказывалось и сказывается на стабильной работе Совета Федерации: за девять лет порядок формирования верхней палаты Федерального Собрания РФ менялся несколько раз. Если Россия хочет иметь стабильно работающий орган законодательный власти, то в Конституции необходимо детально прописать порядок его формирования.
Рассмотрим существующий ныне порядок формирования Совета Федерации, который установлен Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти (ст. 1). Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты (ст. 2).
Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.
Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации (ст. 3).
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий (ст. 4). Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 5).
Наиболее сложный порядок формирования верхней палаты закреплен в Конституции Бельгии (раздел II "О Сенате"). При формировании Сената Бельгии одновременно используются практически все существующие в мире подходы к формированию верхних палат. Статьи 67, 69, 72 Конституции Бельгии закрепляет следующий способ формирования Сената:
1) сорок сенаторов избираются непосредственно гражданами нидерландской избирательной коллегии и французской избирательной коллегии, следуя системе пропорционального представительства (п. 1, 2 параграфа 1);
2) двадцать один сенатор назначается советом Фламандского сообщества, советом Французского сообщества и советом Германоязычного сообщества из своего состава (п. 3, 4, 5 параграфа 1);
3) десять сенаторов назначаются уже избранными или назначенными сенаторами (п. 6, 7 параграфа 1 ст. 67);
4) дети Короля, а в случае их отсутствия - родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, являются по праву сенаторами с восемнадцатилетнего возраста. Они получают решающий голос только с двадцати одного года. Они не учитываются при определении кворума присутствующих (ст. 72).
Для избрания или назначения сенатором необходимо быть бельгийцем, пользоваться гражданскими и политическими правами, достигнуть 25-летнего возраста, проживать в Бельгии (ст. 69).
Такая сложная схема формирования Сената была разработана сравнительно недавно и рассчитана прежде всего на решение национального вопроса.