Классификация способов формирования верхних палат

Проанализировав конституционные положения федеративных государств Европы, регулирующие порядок формирования палат парламента, состоящих из представителей субъектов федерации, можно выделить следующие способы их формирования:
1. Формирование верхней палаты парламента посредством прямых выборов (Швейцария).
Данный способ формирования весьма демократичен. Воля населения субъекта федерации никем не опосредуется. Население само определяет и отвечает за тех, кто будет отстаивать интересы их субъекта в высшем представительном органе государства. Вместе с тем этот способ формирования верхней палаты имеет ряд существенных недостатков. В результате прямых выборов верхняя палата может быть сформирована не только из людей, которые четко представляют себе интересы и потребности субъекта федерации и готовы их отстаивать в высшем представительном органе, но и из профессиональных политиков, которые, манипулируя интересами субъектов, пытаются добиться своих политических целей. Верхняя палата может превратиться в подобие нижней палаты, где интересы субъектов федерации отойдут на второй план, уступив место борьбе между различными политическими группировками.
2. Формирование верхней палаты посредством непрямых выборов (Австрия, Босния и Герцеговина).
Под непрямыми выборами понимается такой способ формирования верхних палат федеративных государств Европы, при котором воля избирателей опосредуется высшим представительным (законодательным) органом субъекта федерации. Основным достоинством такого способа является то, что высший представительный (законодательный) орган субъекта федерации в большей степени, чем население, представляет себе интересы и потребности субъекта. Это обусловлено его деятельностью по регулированию основных отношений в субъекте федерации. Однако, несмотря на то что высший представительный (законодательный) орган субъекта федерации регулирует и совершенствует общественные отношения, существующие в субъекте, он все равно не может в полной мере учесть интересы субъекта федерации, поскольку его возможности анализа реально сложившейся там ситуации существенно ограничены. Информационные, организационные, финансовые и иные возможности высших представительных органов субъектов в настоящее время значительно уступают возможностям исполнительной власти. Поэтому представители, избранные только от высшего представительного (законодательного) органа субъекта федерации, не всегда способны четко и адекватно оценивать ситуацию в своем субъекте, что может неблагоприятно сказаться на интересах субъекта федерации.
3. Формирование верхней палаты посредством назначения (ФРГ).
Несомненно, исполнительная власть, обладая большим бюрократическим аппаратом, огромными финансовыми, информационными и иными ресурсами, наиболее реально может оценить сложившуюся в ее субъекте ситуацию, выявить его существенные потребности, сформулировать основные интересы. Представитель субъекта федерации в верхней палате, назначенный высшим исполнительным органом субъекта федерации, может быть наиболее компетентен в тех вопросах, которые он должен отстаивать на федеральном уровне. С другой стороны, при всех плюсах, которые присущи представителю от высшего исполнительного органа субъекта федерации, существует существенный недостаток такого способа формирования верхней палаты высшего представительного органа федеративного государства. Этот способ является самым антидемократичным из всех вышеперечисленных. Участие населения, которое составляет представляемый субъект федерации и интересы которого должны отстаиваться на федеральном уровне, - минимальное. Выбор высшего исполнительного органа субъекта федерации может иметь негативную оценку со стороны населения субъекта, однако это не будет препятствием для назначения. Кроме того, такой способ формирования верхней палаты высшего представительного органа федерации фактически превращает ее в орган "региональной бюрократии", которая получает право активно влиять на работу нижней палаты, вступать в конфронтацию по вопросам, не относящимся к интересам субъектов федерации.
4. Формирование верхней палаты смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения (Россия), наследственности (Бельгия).
Федеративные государства, избравшие смешанный способ формирования верхней палаты высшего представительного органа страны, пытались найти "золотую середину", обеспечить разнообразное представительство субъекта федерации на федеральном уровне. Одни закрепляют это разнообразие, опираясь как на непосредственно избранных населением представителей, так и на назначенных высшими представительными (законодательными) органами субъектов (Бельгия). Другие устанавливают равное представительство от высшего представительного (законодательного) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации (Россия). Однако необходимо учитывать то обстоятельство, что наряду с достоинствами смешанный способ формирования верхних палат впитывает в себя и недостатки обоих этих способов.
Кроме проблемы выбора наиболее эффективного способа формирования верхней палаты высшего представительного органа государства, существует еще одна, не менее сложная, проблема: какое количество представителей должен посылать в верхнюю палату каждый субъект федерации. Конституции федеративных государств Европы решают ее по-разному. Одни закрепляют равное представительство субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа страны (Швейцария, Российская Федерация, Босния и Герцеговина), другие используют пропорциональную систему представительства (ФРГ, Австрия), третьи - систему, при которой количество представителей от каждого субъекта строго определено, однако субъекты представлены неравно (Бельгия).
Вопрос об эффективности и демократичности той или иной системы пытаются решить многие ученые, политики на протяжении длительного времени. Однако решение этой проблемы во многом зависит от того, как в данном случае мы понимаем сам термин "представитель". Если считать, что это прежде всего представитель населения субъекта федерации, то, несомненно, основным критерием будет количество населения субъекта; соответственно, тот субъект, население которого больше, чем население другого субъекта, должен тогда иметь и большее количество представителей в верхней палате. При таком понимании вполне оправданна пропорциональная и неравная система представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа государства. В том случае, если мы рассматриваем представителя субъекта федерации в качестве представителя государственного образования, права и обязанности которого во взаимоотношениях с федерацией такие же, как и у других государственных образований этой федерации, то право на существование будет иметь только система равного представительства. Поэтому, например, аргументация нецелесообразности того обстоятельства, что кантон Цюрих, население которого свыше одного миллиона жителей, посылает в Совет кантонов двух представителей, как и кантон Ури, население которого 36 000 жителей, является не совсем корректной. Швейцарская Конституция провозглашает принцип равенства кантонов независимо от численности их населения, размера территории и др.
Говоря о преимуществах одного способа формирования перед другим, одной системы представительства перед другой, необходимо помнить, что закрепление в конституции федеративного государства Европы того или иного способа формирования, той или иной системы представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа было обусловлено не только степенью их эффективности по отношению к другим способам и системам, но и рядом других, иногда более существенных причин: исторические традиции развития государственности, особенности национального состава населения страны, экономические, политические и многие другие причины.

Некоторые выводы

Анализ конституционной регламентации порядка формирования верхних палат высших представительных органов федеративных государств Европы показывает:
1) Отношения, связанные с формированием верхних палат, должны быть обязательно урегулированы в конституции федеративного государства. Только конституционное закрепление позволит говорить о стабильности этих отношений.
2) Наиболее целесообразной системой представительства, на наш взгляд, является система равного представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа государства. Субъекты федерации должны рассматриваться исключительно как равные государственные образования независимо от таких характеристик, как количество населения, территория и др.
3) Что касается наиболее эффективного способа формирования верхней палаты высшего представительного органа федерации, то, на наш взгляд, это способ представительства субъектов федерации в верхней палате, при котором каждый субъект федерации посылает равное количество представителей от высшего исполнительного и представительного (законодательного) органа субъекта федерации. Данный способ позволяет обеспечить профессионализм и демократичность представительства со стороны субъектов.