Конституционная регламентация сроков проведения референдума

Институт референдума конституционно ограничен по ряду оснований. Выше говорилось об ограничениях, касающихся предмета референдума. Имеются также ограничения, установленные относительно времени его проведения. Они могут быть связаны с регулированием сроков назначения референдума, а также с установлением запрета на проведение референдума в определенные периоды времени. Следует констатировать, что указанные ограничения характерны лишь для некоторых европейских государств.
Ограничения по срокам проведения устанавливаются прежде всего в отношении конституционного референдума. Такой референдум, как правило, назначается и проводится в конституционно установленные сроки. Цель подобной регламентации заключается в том, чтобы назначение референдума не было необоснованно затянуто, а также в том, чтобы обеспечить необходимое время для его подготовки. Так, в Дании законопроект, содержащий конституционные поправки, после соответствующей конституционной процедуры должен быть передан на референдум в течение шести месяцев после его принятия (разд. 88).
В Албании конституционный референдум проводится не позднее 60 дней после одобрения Парламентом законопроекта о пересмотре Конституции (ст. 177). В Италии такой референдум должен состояться, если в течение трех месяцев после опубликования одобренных Парламентом законов по изменению Конституции этого потребует одна пятая часть членов одной из палат, 500 тысяч избирателей или пять областных советов. В Польше закон об изменении важнейших положений Конституции, закрепленных разделами I, II или XII, должен быть вынесен на референдум в течение 60 дней со дня подачи предложения о пересмотре (ст. 235). В Словакии конституционный референдум назначается в срок до 30 дней с момента получения петиции граждан или принятия постановления о референдуме Национальным Советом (ст. 95) и проводится в срок до 90 дней с момента назначения Президентом (ст. 96). В Эстонии этот вид референдума должен иметь место не ранее трех месяцев со дня принятия соответствующего решения Государственным Собранием (ст. 164).
Аналогичным образом устанавливаются сроки проведения законодательного и других видов референдума. В Албании дата референдума определяется Президентом в течение 45 дней после объявления положительного решения Конституционного Суда о соответствии Конституции вопросов, выносимых на референдум, или после окончания срока, в течение которого он должен объявить свое решение (ст. 152). В Дании референдум проводится не ранее чем через 12 и не позднее чем через 18 недель после опубликования выносимого на голосование законопроекта. В Ирландии референдум по законопроекту должен состояться в течение 18 месяцев со дня президентского решения о необходимости референдума, а в Хорватии в течение 30 дней с даты принятия соответствующего постановления нижней палатой Парламента (ст. 135).
Рассмотренные положения, устанавливающие временные рамки подготовки и проведения референдума, служат целям своевременного и эффективного применения конституционных норм о референдуме.
Конституции отдельных государств устанавливают запрет на проведение референдума в определенные периоды времени, связанные с введением особого правового режима, в частности, в период действия военного, осадного или чрезвычайного положения.
Так, албанская Конституция запрещает организацию референдума в течение периода осуществления чрезвычайных мер (ст. 170). В Испании конституционная реформа, а следовательно, и конституционный референдум, не могут осуществляться в военное время или во время состояния угрозы, чрезвычайного и осадного положения, а также в течение 90 дней после их отмены (ст. 169, 116).
Подобные запреты связаны с объективной необходимостью временного ограничения прав граждан в условиях действия различных видов чрезвычайного режима. Иначе было бы затруднено выполнение органами исполнительной власти специальных задач, требующих оперативной реакции и быстрого принятия решений в ситуациях, которые могут угрожать нормальной деятельности государственных институтов.
В некоторых странах Основными законами введены ограничения на проведение референдумов, связанные с проведением избирательной кампании. Согласно ст. 115 Конституции Португалии, не назначаются и не проводятся референдумы в период между датой назначения и датой проведения общих выборов в органы государственной власти, органы власти автономных областей и местные органы, а также в Европейский парламент. В Словакии референдум не может проводиться в течение 90 дней, предшествующих выборам в Национальный Совет, а также в день выборов в этот орган (ст. 97).
В Испании референдум не должен иметь место в течение 90 дней до и 90 дней после проведения выборов или другого референдума. В Италии не допускается народная инициатива по отмене законов в год, предшествующий окончанию срока полномочий одной из палат Парламента, а также в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов палат.
Такие ограничения представляются обоснованными как минимум по двум причинам. Во-первых, подготовка к выборам, связанная с решением множества организационно-правовых вопросов, требует от избирательных органов всех уровней значительных усилий и времени. Во-вторых, выдвижение кандидатами и партиями своих программ, обсуждение их в СМИ предполагает вовлечение в этот процесс основной массы избирателей, которые должны проанализировать большой объем информации, чтобы быть готовыми сделать осознанный выбор. В это время возможны различные политические спекуляции, когда кандидаты в предвыборной гонке могут недобросовестно использовать предмет референдума в своих эгоистических целях.
Поэтому проведение референдума по важному государственному вопросу в такой период может негативно отразиться на объективности его результатов, дестабилизировать политическую обстановку и привести в конечном счете к снижению эффективности деятельности государственного механизма.
Вместе с тем нельзя исключить вероятность использования ограничений в отношении сроков проведения референдума в политических целях в случаях, когда ожидаемое и известное мнение общества не совпадает с позицией или политикой действующего правительства. И здесь необходима особенно тщательная и взвешенная регламентация соответствующих ограничений, с тем чтобы не допустить ситуации, когда под видом обеспечения стабильности государственного механизма вводятся запреты назначения референдума именно в те периоды, когда назрела общественная потребность в их проведении.

Некоторые выводы

Подводя итоги, следует отметить, что в целом к оценке института референдума в государствах Европы сложно подойти однозначно.
С одной стороны, только референдум дает возможность всем гражданам высказать свое мнение в отношении определенных вопросов, создает условия для принятия государственного решения с учетом позиции не отдельных групп, а общества в целом; позволяет в определенной мере согласовать интересы народа и правительства.
С другой стороны, эффективность референдума в значительной степени зависит от многих объективных и субъективных факторов. В частности, сложные вопросы, требующие специальной подготовки для своего решения, не могут ставиться на референдум. Процесс адаптации таких вопросов в целях их приведения к форме, ясной и доступной для понимания и предполагающей однозначный ответ, сложен и зависит от воли тех, кто их формулирует. Нечаянная или умышленная неточность формулировки создает возможность ответов, искажающих действительную волю избирателей. Согласие населения в ряде случаев носит, как, например, при утверждении конституции, в большей степени церемониальный, нежели реальный характер. Часто результаты референдума в значительной мере зависят от позиции СМИ, которые имеют реальную возможность повлиять на мнение своей аудитории.
Демократический по своему происхождению и форме, референдум может быть использован теми или иными политическими силами для достижения не самых демократических целей. Поэтому при анализе правового регулирования референдума в Европе или отдельных европейских государствах необходимо исследовать не только его формально-юридические аспекты, но и особенности практики применения в конкретных исторических и политических условиях.