Общие тенденции законодательства о несостоятельности (банкротстве) в постсоветский период

Социально-правовая проблематика, связанная с правовым институтом несостоятельности (банкротства) хозяйствующих субъектов, охватывает широкий круг юридических конфликтов, рождающихся в этой области правоотношений - гражданско-правовых, административно-правовых, нормативно-правовых, а порой и уголовно-правовых. Необходимость регулирования таких конфликтов приводит к постоянному поиску наиболее действенных нормативных концепций, что отразилось в российском законодательстве постсоветского периода. В течение достаточно короткого периода были разработаны и введены в действие три закона о несостоятельности (банкротстве) - 1992 г., 1998 г. и 2002 г. В связи с этим представляет интерес сравнительная характеристика Закона Российской Федерации от 19.11.1992 № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (далее - Закон от 19.11.92), Федерального закона РФ от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон от 08.01.98) и Федерального закона РФ от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон от 26.10.02), которая помогает выявить наиболее сложные вопросы правотворческой и правоприменительной практики.

Итак, первым российским законом, регулирующим конкурсные отношения, на современном этапе является Закон РФ №3929-1 от 19, П. 1992 г. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» «Это уже был закон, в соответствии, с которым стало возможным проведение конкурсного процесса». Закон создал правовую основу для принудительной или добровольной ликвидации несостоятельного должника, предусматривая три типа применяемых к должнику процедур: реорганизационные (внешнее управление и санацию), ликвидационные (конкурсное производство) и мировое соглашение. Особенностью рассматриваемого Закона являлось то, что наряду с традиционными нормами конкурсного права и процесса, он содержал ряд публично-правовых норм, закрепляющих понятие и виды неправомерных действий должника, собственника предприятия должника, кредитора и иных лиц, а также последствия совершения указанных действий в виде наступления ответственности и соответствии с законодательством Российской Федерации.

Характеризуя Закон о банкротстве 1992 г. нельзя не обратить внимания на следующие основные моменты:

1) в Законе был закреплен критерий неоплатности, что позволяло признать должника банкротом лишь в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника[3]. Это создавало благоприятные условия для недобросовестных должников, которые могли длительное время, не расплачиваясь по обязательствам, использовать предназначенные для этих целей денежные суммы в качестве собственных оборотных средств, не допуская при этом превышения общей суммы кредиторской задолженности над стоимостью активов организации. «Очевидно, что действующие легальные понятие и признаки банкротства защищали недобросовестных должников и тем самым разрушали принципы имущественного оборота»; ^[4]

2) Закон демонстрировал абсолютно одинаковый, одномерный подход ко всем категориям должников, при применении к ним процедур банкротства, не делая различия между юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем; между крупным (зачастую градообразующим) предприятием и посреднической организацией, не обладающей собственным имуществом; торговым предприятием и крестьянским (фермерским) хозяйством; промышленным предприятием и кредитной организацией[5]. Вместе с тем, очевидно, что по степени социальной, общественной значимости перечисленные категории должников имеют существенные отличия. В данном вопросе публичные интересы учтены недостаточно;

3) пробелы Закона о банкротстве 1992 г. послужили причиной многочисленных подзаконных актов. К моменту принятия нового закона в области несостоятельности (банкротства) действовало уже свыше 30 указов Президента РФ, постановлений Президента РФ и ведомственных нормативных актов[6]. Большинство этих актов было направленно на создание организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации Закона о банкротстве, главным образом в отношении государственных предприятий [7]. В юридической литературе отмечались противоречия между Законом о банкротстве и подзаконными актами, закрепляющими, по существу, двойной стандарт в отношениях частных и государственных предприятий.

С принятием Федерального закона М6-ФЗ от 08.01. 1998 г. О несостоятельности (банкротстве)»начался этап реформы законодательства о банкротстве, в результате которого были подвергнуты изменению практически все основные положения законодательства, регламентирующие как критерии, внешние признаки несостоятельности и порядок рассмотрения дел о банкротстве, так и основания введения и порядок проведения каждой из процедур банкротства.

Так, Закон закрепил критерий неплатежеспособности в отношении должника — юридического лица, в соответствии с которым должник может быть признан банкротом в случае, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны быть исполнены. Наряду с проверенными практикой процедурами банкротства, такими как внешнее управление, мировое соглашение (реабилитационные), конкурсное производство (ликвидационная), в Законе была закреплена новая процедура банкротства – наблюдение, которая, по мнению О.Ю. Скворцова, ориентирована, прежде всего, на обеспечение должнику возможности восстановить платежеспособность и рассчитаться с кредиторами. В то же время, как он считает, в рамках реализации наблюдения обеспечения и права кредиторов, так как закон дает им весьма широкий спектр возможностей влиять на процессы, проходящие в деле о банкротстве.

Практика применения данного Закона показала его минусы.

1. Недостаточно обеспечивались интересы должника. Во-первых,существовала возможность автоматического возбуждения дела о банкротстве на основании заявления кредитора, даже не предпринимавшего попытки получить задолженность в порядке исполнительного производства. Во-вторых, Закон предусматривал возможность представления в арбитражный суд отзыва должника на заявление о признании должника банкротом, уже после возбуждения производства по делу о банкротстве, т.е. после введения наблюдения (пункт 2 статьи 41 и пункты I и 2 статьи 45) и кроме того, ни сам Закон о банкротстве, ни арбитражное процессуальное законодательство не предусматривали возможности обжаловать решение о введении наблюдения в вышестоящую судебную инстанцию[8]. Таким образом, определение арбитражного суда о принятии заявления о признании должника банкротом и, следовательно, о введении наблюдения выносилось в условиях несоблюдения общественного принципа audi alteram (выслушать обе стороны) и отсутствия процессуально – правовых гарантий для реализации права на справедливое и публичное разбирательство дела[9].

2. Недостаточно обеспечивались публичные интересы в отношении стратегически значимых организаций. Из-за фактического исключения государства с требованиями о взыскании задолженности по налоговым и иным обязательным платежам из числа лиц, участвующих с правом голоса в собраниях кредиторов, судьбу оборонных и стратегических предприятий по сути дела решали коммерческие кредиторы[10].

3. Чрезмерно ограничивались права участников (учредителей)и собственников имущества должника, поскольку указанным лицам не был предоставлен статус лиц,участвующих в арбитражном процессе по делуо банкротстве.

4. Чрезмерно ограничивались частные интересы кредиторов и должника в публичных целях, поскольку допускалась безвозмездная передача в муниципальную собственность социально - значимых объектов, принадлежащих должнику направе собственности.

5. Значительно ограничивались частные интересы контрагентов должника, с которыми был заключен долгосрочный договор (заключен на срок более одного года), поскольку Закон допускал односторонний отказ от исполнения таких договоров в трехмесячный срок с момента введения внешнего управления без учета обстоятельства, является ли такой договор препятствующим восстановлению платежеспособности должника[11].

6. Закон демонстрировал фактическое превалирование публичных налоговых интересов и отсутствие необходимых условий, стимулирующих участников дела о банкротстве к заключению мирового соглашения. Требования о взыскании задолженности должника по платежам в бюджет и внебюджетные фонды, не являясь предметом мирового соглашения, могли быть предъявлены в полном объеме непосредственно после заключения такого соглашения и прекращения производства по делу о банкротстве. Предъявление же таких требований государством в лице налоговых и иных уполномоченных органов лишало заключение мирового соглашения, как реабилитационной процедуры, практического смысла[12].

В целом, в юридической литературе отмечается «скромный» арсенал правовых средств и организационных мер для восстановления платежеспособности должника в ходе внешнего управления, ликвидационная направленность закона и отсутствие возможности перехода из конкурсного производства к процедуре внешнего управления. Но главной характеристикой рассматриваемого Закона была предоставляемая им «легальная» возможность использования процедуры банкротства в качестве «инструмента для передела собственности», в связи с чем, в сложившейся в России ситуации взаимных неплатежей и финансовой стабильности процедура банкротства могла быть применена практически ко всем крупным производственным предприятиям.[13]

Таким образом, принятие в 2002 году нового Закона о банкротстве было обусловлено необходимостью установления дополнительных гарантий от произвольных действий кредиторов по инициированию дел о банкротстве в арбитражных судах, повышения роли государства в определении судьбы организаций-должников, более полного учета особенностей организаций оборонно-промышленного комплекса. Поэтому разумно было ожидать, что изменения и дополнения, вносимые в Закон от 2002 года, будут направлены, прежде всего, на устранение выявленных недостатков и пробелов в правовом регулировании несостоятельности (банкротства). И целый ряд новелл действительно служит этой цели. Однако, как показывает практика применения Закона, этим дело не ограничилось: он содержит ряд новелл, появление которых никак не может быть объяснено целью устранения недостатков в действующем законодательстве. Более того, некоторые новые законоположения при их реализации могут породить такие проблемы, с которыми ранее не сталкивались ни должники, ни кредиторы, ни арбитражные суды[14].