Реформа Государственного Совета

января 1810 года был обнародован манифест об учреждении Государственного Совета, заменившего собой совет Непременный, и в тот же день состоялось его открытие. Сперанский занял в Совете пост Государственного Секретаря и возглавил Государственную Канцелярию, став, по факту, «первым министром» страны и вторым человеком после императора.

Вся работа по подготовке преобразования Совета велась скрытно, в неё были посвящены только граф Н.И.Салтыков, Румянцев, Лопухин, Кочубей, естественно, сам Сперанский и Александр I. Участники торжественного открытия получили приглашения лишь 31 декабря 1809 года, и, конечно, такое неожиданное событие имело оглушительный и, в большей мере, негативный эффект.

В тот день император в своей речи, написанной Сперанским, провозгласил о желании, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был неподвижен на установлениях. И для исполнения этого желания Совет в устройстве империи принимает новое обличие - становится единым средоточием для общего соображения государственных дел и для утверждения образа управления на твёрдых и непременных основаниях закона. Формула утверждения императором мнения Совета заключала непривычные слова «вняв мнению Государственного Совета». Всё это заставляло размышлять о грядущих, ещё более крупных переменах, об умалении самодержавной власти императора. Такое положение вселяло огромный страх в сердца дворянства и чиновничества, целиком и полностью зависевших от решений императорской воли. Ведь «самодержавно-бюрократический строй, система крепостных отношений - веками отрабатывались именно под них, с учётом, прежде всего, их интересов. Для высших сановников, выражавших интересы бюрократии в целом, серьёзные изменения существующего строя могли означать лишь умаление их власти. «Благородное дворянство» могло мечтать только об одном: о непосредственном влиянии на верховную власть». А учреждение Государственного Совета, который был призван подготовить и установить общеобязательные законы империи, эту мечту о влиянии полностью разбивало.

Здесь интересно отметить ещё один момент, который не раскрывается ни одним из авторов, но нам кажется очень важным: устройство Государственного Совета предполагалось на несколько иных началах, нежели это происходило раньше в подобных ему учреждениях. Организация, позволившая ему просуществовать почти в неизменном виде вплоть до 1917 года, была осуществлена в соответствии с Планом преобразований: Совет был разделён на четыре департамента: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел гражданских и духовных и 4) государственной экономии. Состав Совета был представлен министрами профильных министерств и сановниками, уполномоченными императором для исполнения ими профессиональной деятельности по вышеуказанным вопросам. И, следовательно, из «в чистом виде» политического института, при помощи которого «благородному дворянству» можно было вести «подковёрную» борьбу за привилегии и влияние, он превращался в институт «профессионального управления», который ставился в тесную связь со всей работой центральных ведомств и занимал среди них видное и влиятельное положение. И для занятия этих влиятельных постов требовалось наличие не родовитого имени или большого состояния, а профессиональных качеств, которыми не богато было большинство российских деятелей. Поэтому первый состав Совета состоял из тех же «знакомых лиц», многие из которых были негативно настроены по отношению и к Сперанскому и к проводимым реформам.

Первоначально Государственный Совет должен был осуществлять ту роль, что впоследствии при её формировании должна была начать играть Государственная Дума - предлагать и рассматривать законы, уставы и учреждения первых «коренных установлений». 1 января 1810 года в Совет была внесена первая часть гражданского уложения. Параллельно Сперанским готовилась и редактировалась вторая (право вещественное) и третья (право договорное). Первая и вторая части были рассмотрены и одобрены государственным советом в течение 1810 года, но затем дело затянулось, и третья часть рассматривалась уже после падения Сперанского. Уложение это никогда не стало законом, как многое из трудов Сперанского, да и сам он впоследствии был не особо высокого мнения об этой работе.

Причина, по которой расстроились другие проекты, а сам Совет не стал тем великим инструментом для воцарения «законности», каким видел его Сперанский, кроется в сущности самого «реформируемого» монархического строя. Неограниченная власть монарха продолжала играть свою роль, и, наряду с «мнениями Государственного Совета», продолжали выходить именные указы, манифесты и другие способы изъявления высочайшей воли. «То, что утверждалось в «законодательном порядке», то могло быть отменено указом и втайне от Совета: не только Комитет министров, но и отдельные министры подготавливали меры, с суждениями Совета совсем не согласные… Из общего числа дел за всё царствование Александра (242) государь утвердил мнение меньшинства по 83 делам, а очень важные законодательные вопросы вовсе и не дошли до Совета, по-прежнему перемены происходили «по личным случаям и удобностям».

Но такое изменение роли Государственного Совета было ожидаемо, если сравнить те положения, что выдвигал Сперанский в Плане, и те, что были озвучены им же в манифесте. Вместо первоначального «Совет представляет сословие, в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от неё изливаются», появилась формулировка: «в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к имперской власти». То есть вместо того, чтобы, по сути, «взять на себя функцию, которая лежала на монархе, то есть функцию координации деятельности различных частей управления…роль Госсовета сводилась единственно к упорядочению процедуры принятия закона. Вместо высшего органа власти, объединяющего деятельность всех центральных учреждений, он становился всего лишь законосовещательной инстанцией. Анархия в системе управления Россией не ликвидировалась, а скорее усиливалась». И изменение такое было результатом редакции Александра I, пожелавшего «оставить за собой» единоначалие в управлении самодержавным государством.

И всё же Государственный Совет сыграл большую роль в истории России: «благодаря ему, получило правильное течение огромное количество государственных дел второстепенных, если брать каждое в подробности, но из общей сложности которых слагается весьма значительная часть законодательной работы… В составе Совета почти всегда бывали опытные деятели, которые имели компетентное суждение… в канцелярии оказались способные люди… формы делопроизводства установились более совершенные».

Реформа министерств

«Мы предложим совету начало окончательного их (министерств) устройства и главные основания общего министерского наказа, в коем с точностью определятся отношения министров к другим государственным установлениям, и будут означены пределы действия и степень их ответственности».

июля 1810 года было обнародовано «новое разделение государственных дел в порядке исполнительном», то есть распределение ведомств между отдельными министерствами, число и состав которых были тоже изменены, а через год, 25 июня 1811 года, издано «Общее учреждение министерств», то есть организация, распределение и степени власти, наказ делопроизводства, новые штаты и пр. Цель реформы состояла в том, «чтобы в разделении дел государственных ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному исполнению».

Это была поистине огромная работа, которая заняла много сил и времени, и была выполнена Сперанским с большой тщательностью. Помимо предложенных в Плане преобразования перераспределения департаментов министерств, были составлены учреждения двух самых главных из них - полиции и финансов. Были определёны для них структура и правила делопроизводства, которые в дальнейшем будут использоваться при реформировании и других министерств.

Достоинство этой работы Сперанского видно уже из того факта, что его учреждение министерств продержалось без изменения в течение всего XIX века. Высокую оценку этой работы можно услышать из уст юриста, профессора Романовича-Славатинского: «Твердость министерств испытана временем, а их внутренний строй показывает в Сперанском замечательный дар организации - отличительное свойство истинного государственного ума. Если же эти министерства стали впоследствии обильным источником бюрократизма и административных злоупотреблений, если опека над свободным развитием государственных и народных сил не всегда была благодетельной, то это не вина их творца...».

Но как ни скромен был этот второй шаг государственной реформы, он возбудил против Сперанского сильное неудовольствие в самых влиятельных сановных кругах того времени. Сам Сперанский в знаменитом письме Александру I из пермской ссылки так характеризует это неудовольствие: «Каждый министр, считая вверенное ему министерство за пожалованную деревню, старался наполнить ее и людьми, и деньгами. Тот, кто прикасался к сей собственности, был явный иллюминат и предатель государства - и это был я. Мне одному против восьми сильных надлежало вести сию тяжбу. У одного министра финансов, не говоря о других, убавлены целые два департамента и сверх того несколько отделений, и таким образом уменьшены штаты ежегодно более нежели на 100 тысяч рублей. В самых правилах наказов надлежало сделать важные перемены, отсечь притязания власти, привести ее в пределы, ограничить насильные завладения одной части над другою, - словом, все сии наказы вовсе переделать. Можно ли сего достигнуть, не прослыв рушителем всего доброго, человеком опасным и злонамеренным?»

К сожалению, в этом вопросе Сперанский также не нашёл поддержки у императора. Его идея, озвученная в Плане, о том, что министерства являются лишь исполнителями закона верховной власти и несут ответственность перед законодательными силами, на деле получила другое звучание. По учреждению 1811 года министерства получили право законодательского почина и, ввиду такого же изменения первоначального статуса Государственного Совета, стали напрямую подотчётны самодержцу. В итоге, «каждое министерство представляет собой как бы пирамиду, во главе которой поставлен министр; ему предоставлена некоторая распорядительная власть, и по всем делам своего ведомства он, и только он, сносится с высшими властями. Обратно, прямо и непосредственно через него эта высшая власть может действовать на все дела его ведомства; воздействием на вершину приводилась в движение вся пирамида… Было создано новое и более совершенное, чем прежнее, орудие для верховной власти, которая осталась такою же полновластною, какою и была раньше… От этого пострадали прежде всего основные идеи, столь определённо проводимые в плане Сперанского «идея законности» и идея политической свободы».

Худшей участи удостоилось другое изменение, также проводимое Сперанским при реформировании министерств, - реформа Сената, который соединял в себе распорядительские и судебные функции, и с обеими справлялся не слишком успешно. Сперанский предлагал разделить функции, создав два учреждения - Сенат правительствующий, вместо Комитета министров, и Сенат судебный, но встретил в Государственном Совете враждебное и непреодолимое сопротивление. «Детище Петра» сохранило свой статус, так же как и Министерский Комитет, и, результатом незаконченности реформ стало такое положение, которого боялся реформатор и о котором предупреждал в своём Плане: «правление самодержавное было облегчено внешними формами закона, в существе его осталось то же пространство, как раньше, и, пожалуй, даже ещё большая сила; оно сделалось… ещё интенсивнее, оттого, что получило более усовершенствованные орудия».

Такой результат ожидал Сперанского уже через год после начала реформ, и, конечно, сильно «остудил» его энтузиазм в стремлении усовершенствовать российскую государственность. Немалую роль сыграло в этом общественное мнение по отношению к нему. Зависть и ревность к успеху этого «безродного поповича», его стремительному продвижению и «влиянию» на самого императора, сыграли роковую роль в его дальнейшей судьбе. А самой первой предпосылкой к такому исходу стали изменения, предварившие начало преобразований, и сделавшие из реформатора предмет глубокой народной ненависти.