Лекция 5. Общая характеристика Особенной части КоАП РФ и некоторых проблем реализации ее норм

Особенная часть курса «Административная ответственность» должна включать в себя рассмотрение вопросов, регламентированных нормами глав 5-21 КоАП РФ, а именно – вопросам классификации предусмотренных законом видов административных правонарушений в зависимости от объекта противоправного посягательства и правовой квалификации тех или иных противоправных деяний в соответствии с конкретными нормами Особенной части КоАП РФ. Рассмотреть все эти вопросы в рамках предусмотренного учебным планом времени лекционных и практических занятий, к сожалению, не представляется возможным, поэтому большинство норм Особенной части КоАП РФ выносится студентам на самостоятельную проработку, а время аудиторных занятий следует уделить лишь общей характеристике видов административных правонарушений, предусмотренных нормами Особенной части КоАП РФ, чему и посвящена настоящая лекция, носящая характер обзорной и в некотором роде проблемной лекции.

Кодекс РФ об административных правонарушениях – это единственный в настоящее время кодифицированный акт в сфере регламентации вопросов административной ответственности. Он аккумулировал в себе весь существовавший до этого нормативный материал и привел его в строго определенную систему и упорядоченность. Для этих целей потребовалось внести изменения более чем в тридцать федеральных законов, принятых в Российской Федерации начиная с 90-х годов прошлого века и содержавших в себе конкретные составы административных правонарушений в тех эли иных отраслях и сферах общественной жизни. Среди них, в частности, можно назвать Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, федеральные законы «О защите прав потребителей», «О рекламе», «Об экспортном контроле», «О ветеринарии», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и ряд других, полную информацию о которых можно почерпнуть из положений Федерального закона от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Часть 1. Ст. 2).

Раздел II КоАП РФ «Особенная часть» формулирует виды составов административных правонарушений, систематизируя их по определенным сопредельным признакам, характеризующим объект противоправного посягательства (права граждан; здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие население и общественная нравственность; собственность; и др.). Всего же по состоянию на 1 января 2007 г. кодекс содержит 405 видов конкретных составов административных правонарушений, сгруппированных в 17 глав (отметим, что КоАП РСФСР 1984 года содержал всего 203 состава административных правонарушений, сгруппированных в 10 глав). Исходя из реалий жизни современного российского общества, в Особенной части КоАП РФ появились такие новые главы, как, например, о правонарушениях в области финансов и налогообложения, а также рынка ценных бумаг; о правонарушениях в области связи и информации; о нарушениях в области законодательства о Государственной границе РФ и миграционного законодательства; о нарушениях в области законодательства о воинском учете и др. Охранительные нормы Особенной части КоАП РФ взяли под защиту регулятивные нормы конституционного (ст. 5.1-5.25, 5.38, 5.45-5.54,5.56, 17.1,17.2), семейного (ст. 5.35-5.37, 6.10 и др.), трудового (ст. 5.27-5.34), гражданского (ст. 7.17, 7.27, 14.7-14.14 и др.), уголовно-процессуального и гражданско-процессуального (ст. 17.3, 17.4), уголовно-исполнительного (ст. 19.3, 19.12, 19.24), земельного (ст. 8.6-8.8 и др.), таможенного (ст. 16.1-16.23), финансового (ст. 15.1-15.26 и др.) и других отраслей права.

В КоАП РФ содержится около 100 составов административных правонарушений, имеющих соответствующие аналоги в Уголовном кодексе РФ (в КоАП РСФСР 1984 г. таковых составов было менее 60). При этом сопоставление норм Особенной части КоАП РФ и УК РФ свидетельствуют о том, что объекты уголовно-правовой и административно-правовой защиты зачастую совпадают. Это обстоятельство не самым благоприятным образом сказывается на правоприменительной практике и предопределяет важность поиска критериев по разграничению смежных составов уголовно и административно-наказуемых правонарушений.

Для административных правонарушений наиболее типичным является наличие формальных составов, когда для привлечения к административной ответственности достаточно самого факта виновно совершенного нарушения установленных правил поведения. Обусловленность же уголовного наказания иная: факт нарушения должен повлечь за собой определенные общественно опасные (вредные) последствия. Иными словами, уголовные составы в большинстве своем носят материальный характер. По этой грани (формальное нарушение или повлекшее за собой вредные последствия) зачастую и разграничиваются смежные составы уголовно-наказуемых и административно-наказуемых правонарушений. Но далеко не всегда. В КоАП РФ (хотя их и менее 5 %) все же имеются и материальные составы, имеющие соответствующие аналоги в Уголовном кодексе РФ. В этой связи и для законодателя, и, главное, для правоприменителя необходимы более четкие (нежели это имеет место сейчас) критерии разграничения. Чаще всего они выражаются в характере и объеме вредных последствий (незначительный, значительный, крупный ущерб либо легкий, средней тяжести, тяжкий вред здоровью) либо в систематичности самого нарушения, либо имеют иные проявления. К сожалению, нередко это делается законодателем через так называемые «оценочные признаки» («оценочные категории»). Поэтому представляется, что такие рамки должны устанавливаться законодателем более формализовано, минуя, по возможности, оценочный подход правоприменителя при разграничении степени общественной опасности смежных уголовных и административных составов правонарушений.

Анализируя в общем виде достоинства и недостатки положений норм Особенной части КоАП РФ, нельзя не отметить такой ее позитивный нюанс, как охрану самого КоАП РФ от нарушений его нормативных (прежде всего – процессуальных) положений посредством установления административной ответственности. Так, в частности, КоАП РФ впервые установил административную ответственность за заведомо ложные показания свидетелей (ст. 17.9), за невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7). В КоАП РСФСР таких норм не было.

Ряд статей Особенной части КоАП РФ призван обеспечить исполнение тех ограничений, которые связаны с административным наказанием. Так, в ст. 14.23 КоАП РФ говорится об ответственности дисквалифицированного лица за осуществление запрещенной ему деятельности, статьей 12.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за управление транспортным средством водителем, лишенным такого права, а статьей 20.25 КоАП РФ – за самовольное оставление места отбывания административного ареста. Впервые, кроме того, предусмотрена административная ответственность за непринятие мер по представлению должностного лица, органа, судьи по устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (ст. 19.6 КоАП РФ). Попутно следует еще раз отметить, что КоАП РФ взял под свою защиту и нормы ГПК РФ И УПК РФ, предусмотрев административную ответственность за непринятие мер по частному определению суда, представлению судьи (ст. 17.4 КоАП РФ).

В то же время в юридической литературе имеется и немало публикаций, критикующих как само построение (структуру) Особенной части КоАП РФ, так и отдельные ее главы и статьи. Не ставя перед собой задачу их подробного анализа в рамках настоящей обзорной лекции, все же стоит, пожалуй, остановиться и вкратце затронуть некоторые из них.

Традиционно принято выделять общий, родовой, видовой (конкретизирующий родовой) и непосредственный объект правонарушения. По такой схеме построена Особенная часть Уголовного кодекса РФ (разделы, главы, статьи). В КоАП РФ построение его Особенной части совсем иное: главы и статьи. Причем выделение глав в КоАП РФ проведено по видовому объекту посягательства, тогда как родовой объект не получил своего воплощения в виде раздела и находится за рамками текстуального изложения содержания КоАП РФ и выделяется, как правило, путем объединения по обобщающим признакам охраняемого интереса или общественного отношения лишь на теоретическом уровне. Хорошо это или плохо – вопрос дискуссионный, требующий специального анализа., тем более, что в Особенной части КоАП РФ имеется целый ряд статей, которые соотносятся друг с другом как общей и специальные составы административных правонарушений и их соотношение между собой во многом зависит от того, где и как (в каких главах и последовательности) их разместил законодатель.

Еще проблема, требующая своего разрешения, – это «не состыковка» ряда законов, регулирующих тот или иной вид деятельности, и норм Особенной части КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение этих видов деятельности. В качестве примера можно привести соотношение ст. 87 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и ст. 17.8 КоАП РФ «Воспрепятствование законной деятельности судебного пристава», ст. 36 закона РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» и ч. 2 ст. 14.24 КоАП РФ «Нарушение законодательства о товарных биржах и биржевой торговле». И таких примеров установления различной ответственности за одно и то же, по сути, деяние можно привести еще несколько (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.). И эта проблема также требует своего решения.

Таким образом, вопрос о структуре и содержании Особенной части КоАП РФ представляется сколь сложным, столь и интересным для своего изучения и анализа. Сложным потому, что каких-либо специальных фундаментальных исследований на эту тему не проводилось, а интересным в силу многоаспектности общественных отношений, охраняемых нормами Особенной части КоАП РФ, и необходимости их охраны в полном объеме полно и адекватно реалиям времени. Поэтому изучение этих вопросов и поиск путей по решению обозначенных выше и многих других проблем, связанных с практической реализацией положений Особенной части КоАП РФ целесообразно, как уже отмечено в начале данной обзорно-проблемной лекции, проводить в рамках самостоятельной (в том числе и научно-исследовательской) работы студентов в рамках изучения данной учебной дисциплины.