Статутные нормативные правовые акты. 2 глава

│рабочий аппарат Уполномоченного по│рабочий аппарат лица, замещающего│

│правам человека в Российской│государственную должность│

│Федерации │Российской Федерации, и│

│ │составляющий вместе с ним│

│ │государственный орган │

├─────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│государственные органы Правительства│государственные органы (в настоящее│

│Российской Федерации,│время отсутствуют) │

│государственные органы при│ │

│Правительстве Российской Федерации │ │

└─────────────────────────────────────┴───────────────────────────────────┘

 

Таким образом, указами Президента РФ выделяются следующие разновидности мест прохождения федеральной государственной гражданской службы:

 

1 - государственный орган

2 - государственный орган, входящий в систему другого государственного органа как его загранучреждение (загранаппарат) (представительства Российской Федерации, дипломатические представительства - посольства Российской Федерации, консульские учреждения Российской Федерации)

3 - государственный орган, находящийся в подчинении другого государственного органа (территориальные органы федеральных органов исполнительной власти)

4 - аппарат государственного органа

5 - рабочий аппарат лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, и составляющий вместе с ним государственный орган (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации со своим рабочим аппаратом)

6 - представительство государственного органа за рубежом, входит в систему данного государственного органа как его загранаппарат (представительства федеральных органов исполнительной власти за рубежом)

7 - орган государственного органа (управления (отделы) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации по субъектам Российской Федерации; следственные органы Следственного комитета Российской Федерации)

 

Места прохождения государственной гражданской службы	Статус в системе государственных органов
2. Государственная гражданская служба Нижегородской области источник информации о местах ее прохождения: - Закон Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. N 225-З "О государственных должностях Нижегородской области и Реестре должностей государственной гражданской службы Нижегородской области" с изменениями и дополнениями
Законодательное Собрание Нижегородской области	государственный орган
аппарат Правительства Нижегородской области	государственный орган
министерства, департаменты, комитеты, управления и иные отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти Нижегородской области	государственные органы
избирательная комиссия Нижегородской области	государственный орган
аппарат Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области	аппарат лица, замещающего государственную должность Нижегородской области, составляющий вместе с ним государственный орган
аппарат мирового судьи	аппарат государственного органа
аппарат контрольно-счетной палаты Нижегородской области	аппарат государственного органа

 

Таким образом, Законом Нижегородской области выделяются следующие разновидности мест прохождения государственной гражданской службы Нижегородской области:

 

1 - государственный орган

2 - аппарат государственного органа

3 - аппарат лица, замещающего государственную должность Нижегородской области, и составляющий вместе с ним государственный орган (Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области со своим рабочим аппаратом)

 

Таким образом, с точки зрения системы и структуры государственных органов, территории их деятельности следует различать:

1. Государственный орган, не имеющий обособленных (территориальных, заграничных и иных) подразделений за пределами своего места нахождения - не имеющий системы:

- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

- Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

- Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

- Счетная палата Российской Федерации;

- федеральные суды (кроме Конституционного Суда Российской Федерации);

- конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи.

2. Государственный орган с возможностью иметь обособленные подразделения за пределами своего места нахождения (т.е. местом нахождения т.н. центрального аппарата) - территориальные, заграничные (по международным договорам Российской Федерации), иные - имеющий систему.

 

2.1. Государственный орган, имеющий обособленные (территориальные) подразделения за пределами своего места нахождения, но не имеющий заграничных и иных подразделений за пределами своего места нахождения: Администрация Президента Российской Федерации (аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах); Конституционный Суд Российской Федерации (представительство в городе Москве); Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (управления (отделы) в субъектах Российской Федерации)

2.2. Государственный орган, имеющий обособленные (территориальные, иные) подразделения за пределами своего места нахождения, но не имеющий заграничных подразделений за пределами своего места нахождения: органы прокуратуры Российской Федерации во главе с Генеральной прокуратурой Российской Федерации; Следственный комитет Российской Федерации

2.3. Государственный орган, имеющий обособленные (территориальные) подразделения за пределами своего места нахождения, а также заграничные подразделения (действующие по международным договорам Российской Федерации): МИД России (представительства в субъектах Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных организациях, дипломатические представительства Российской Федерации, консульские учреждения Российской Федерации)

2.4. Государственный орган, имеющий обособленные (заграничные) подразделения за пределами своего места нахождения по международным договорам Российской Федерации, с правом создания территориальных подразделений: отдельные федеральные органы исполнительной власти (Ростуризм, Россотрудничество)

2.5. Государственный орган, имеющий обособленные (территориальные) подразделения за пределами своего места нахождения: отдельные (кроме МИД России, Ростуризма, Россотрудничества) федеральные органы исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства

2.6. Государственный орган, имеющий право на обособленные (территориальные) подразделения за пределами своего места нахождения: федеральные органы исполнительной власти

 

Следовательно, для второй категории государственных органов следует различать:

 

- центральный аппарат

- территориальные подразделения за пределами места нахождения центрального аппарата

- иные подразделения, приравненные к территориальным, за пределами места нахождения центрального аппарата

- заграничные подразделения за пределами Российской Федерации

 

§ 3. Процедуры, осуществляемые в отношении

государственных органов

 

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает следующие процедуры, проводимые в отношении государственного органа - места прохождения государственной гражданской службы:

- реорганизация государственного органа (п. 4 ч. 3 ст. 27, ст. 31);

- ликвидация государственного органа (п. 4 ч. 3 ст. 27, ст. 31);

- перевод государственных служащих в другую местность вместе с государственным органом (ч. 1 ст. 28);

- изменение структуры государственного органа (ст. 31).

Процедуры, известные части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ с изменениями и дополнениями "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", распространяются на государственные органы только при наличии статуса юридического лица.

По общему правилу, государственные органы обычно объявляются постоянно действующими, и только сердцевина государственного аппарата - органы исполнительной власти - полностью не защищена от усмотрения лиц, уполномоченных осуществлять в отношении их какие-либо процедуры (что ставит под сомнение эффективность реализации принципа стабильности государственной гражданской службы по п. 5 ст. 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Поясним данный тезис подробнее.

Федеральные органы исполнительной власти (юридические лица).

Осуществляемые указами Президента РФ изменения структуры федеральных органов исполнительной власти (обычно при этом проводятся реорганизационные, в том числе ликвидационные, мероприятия) подразделяются на несколько групп:

- образование органа;

- преобразование органа в другой орган с передачей или без передачи функций какого-либо иного упраздняемого органа (два варианта: 1) преобразование в пределах одной и той же формы, например, министерство в министерство; 2) преобразование с изменением формы, например, министерство в службу);

- упразднение (с проведением ликвидационных мероприятий!);

- переименование (два варианта: с организационно-штатными мероприятиями или без таковых);

- придание органу конкретного типа статуса органа другого типа (например, статус федеральной службы, если в наименовании органа нет слов "министерство", "федеральная служба", "федеральное агентство");

- передача функций: 1) от одного существующего органа другому; 2) от упраздняемого органа продолжающему существовать органу; 3) от упраздняемого органа образуемому органу;

- возложение функций (ранее ни за одним органом не закрепленных) на конкретный орган.

Критерии принятия решений о внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" отсутствуют, а согласно указам Президента РФ критериев насчитывается два - совершенствование или оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. прозрачные, всесторонне обоснованные с научной точки зрения критерии отсутствуют.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На примере Нижегородской области можно уточнить, что производимые указами Губернатора области изменения структуры органов исполнительной власти Нижегородской области, касающиеся только иных, кроме Правительства области, органов исполнительной власти области (при этом проводятся реорганизационные, в том числе ликвидационные, мероприятия; в случае переименования - организационно-штатные мероприятия; в положениях о конкретных органах заявлено, что в отношении их можно проводить только реорганизацию или ликвидацию, т.е., все, что не является ликвидацией, считается реорганизацией) подразделяются на несколько групп:

- образование органа;

- преобразование органа в другой орган с передачей или без передачи функций какого-либо иного упраздняемого органа (только с изменением формы, например комитета в департамент);

- упразднение (ликвидация) органа;

- переименование органа;

- передача функций: 1) от одного существующего органа другому; 2) от ликвидируемого (или упраздняемого) органа продолжающему существовать органу; 3) от ликвидируемого (или упраздняемого) органа образуемому органу;

- передача: 1) части штатных единиц другого органа; 2) части штатной численности другого органа; 3) части численности другого органа;

- установление подчиненности органа.

Критерии принятия решений Губернатором области в Уставе Нижегородской области, Законе Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области" отсутствуют, а согласно указам Губернатора критериями выступают: 1) формирование эффективно действующей структуры органов исполнительной власти Нижегородской области; 2) оптимизация структуры органов исполнительной власти Нижегородской области; 3) оптимизация структуры органов исполнительной власти Нижегородской области и сокращение расходов на содержание аппарата управления, - т.е. прозрачные, всесторонне обоснованные с научной точки зрения критерии отсутствуют.

 

§ 4. Соотношение государственных органов

и государственных организаций

 

Обнаружение в перечне субъектов административного нормотворчества иных, кроме государственных органов, государственных организаций (термин в законодательстве не употребляется, под ним мы понимаем организацию, единоличным учредителем и собственником имущества которой является государство в лице Российской Федерации, субъектов Российской Федерации) требует выяснения вопроса о том, каковы другие потенциальные "конкуренты" государственных органов по нормотворческой деятельности.

 

Разновидность государственных организаций	Наличие единого официального понятия, признаков конкретной разновидности государственных организаций	Базовые (статутные) специализированные нормативные правовые акты	Наличие официального права издавать (принимать) нормативные правовые акты
1. Коммерческие организации - юридические лица
государственные унитарные предприятия: 1) основанные на праве хозяйственного ведения: - федеральные казенные предприятия; - казенные предприятия субъектов Российской Федерации 2) основанные на праве оперативного управления: - федеральные государственные предприятия; - государственные предприятия субъектов Российской Федерации	да	Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"	нет
открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находятся в федеральной государственной собственности или государственной собственности конкретного субъекта Российской Федерации	да	нет отдельные общие аспекты - Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" с изменениями и дополнениями о некоторых подобных ОАО имеются специальные федеральные законы, например Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" с изменениями и дополнениями	нет
2. Некоммерческие организации - юридические лица
государственные органы (см. приложение 1) юридическими лицами являются выборочно	нет	Федеральный закон "О государственных органах" - отсутствует отдельные федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты о конкретных видах государственных органов	выборочно
государственные учреждения: - федеральные государственные (бюджетные, автономные, казенные) учреждения; - государственные (бюджетные, автономные, казенные) учреждения субъектов Российской Федерации	общее понятие, признаки государственного учреждения - отсутствуют общее понятие бюджетного учреждения - часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" общее понятие казенного учреждения - Бюджетный кодекс Российской Федерации общее понятие автономного учреждения - Федеральный закон "Об автономных учреждениях"	Федеральный закон "О государственных и муниципальных учреждениях" - отсутствует Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральный закон "Об автономных учреждениях" Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" от 8 мая 2010 г. отдельные федеральные законы, законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты о конкретных отраслевых видах (например, Закон Российской Федерации "Об образовании")	нет
государственные корпорации	Федеральный закон "О некоммерческих организациях", но разрешается полностью отступать от общего понятия для нужд конкретной государственной корпорации, следовательно, общее единое понятие государственной корпорации - отсутствует	Федеральный закон "О некоммерческих организациях" федеральные законы о каждой конкретной корпорации: - ГК "Олимпстрой" - Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" с изменениями и дополнениями; - Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" - Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" с изменениями и дополнениями; Федеральный закон "О банках и банковской деятельности"; Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" с изменениями и дополнениями; - Внешэкономбанк - Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" с изменениями и дополнениями; - государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" с изменениями и дополнениями; - Государственная корпорация "Ростехнологии" - Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" с изменениями и дополнениями; - Госкорпорация "Росатом" - Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" с изменениями и дополнениями	выборочно
государственные компании	Федеральный закон "О некоммерческих организациях", но разрешается полностью отступать от общего понятия для нужд конкретной государственной компании, следовательно, общее единое понятие государственной компании - отсутствует	Федеральный закон "О некоммерческих организациях" федеральные законы о каждой конкретной государственной компании: - Государственная компания "Автодор" - Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" с изменениями и дополнениями	нет
ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации	Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации"	Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. N 211-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" с изменениями и дополнениями	нет
государственные социальные фонды (наименование по Федеральному закону "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации") - органы управления государственными внебюджетными фондами (наименование по Бюджетному кодексу Российской Федерации) - Пенсионный фонд Российской Федерации (центральный аппарат; территориальные органы - 8 управлений в федеральных округах, 81 отделение в субъектах РФ, а отделение в г. Байконур (Казахстан), а также территориальные управления в административно- территориальных образованиях) - самостоятельное финансово-кредитное учреждение (ч. 2 п. 1 Положения) - Фонд социального страхования Российской Федерации (центральный аппарат и территориальные подразделения) - специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве Российской Федерации (абз. 1 п. 2 Положения) - Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (фактически выполняет функции центрального аппарата по отношению к территориальным фондам обязательного медицинского страхования) - самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение	отсутствуют у каждого фонда - собственное понятие, признаки	Федеральный закон "О государственных социальных фондах" (предусмотрен ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации") - отсутствует (следует отметить, что подобный федеральный закон предусматривался первоначальным текстом п. 2 ст. 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации, однако так и не был принят) Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 с изменениями и дополнениями "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)" Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. N 101 с изменениями и дополнениями "О Фонде социального страхования Российской Федерации" Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г. N 857 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования"	да (центральный аппарат)
объединения государственных органов юридическими лицами являются выборочно	отсутствуют	Федеральный закон "Об объединениях (союзах, ассоциациях) государственных органов" - отсутствует такие объединения обычно не регистрируются в качестве юридических лиц и характерны только для законодательных органов (например, Ассоциация законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа; Парламентская Ассоциация "Дальний Восток и Забайкалье"; Парламентская Ассоциация Северо-Запада России) и контрольно-счетных органов. Все иные государственные органы взаимодействуют на основе подчинения, либо создавая совещательные органы (в частности, Координационный совет Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах РФ)	нет

 

Таким образом, официальное право издавать (принимать) нормативные правовые акты из всех государственных организаций имеют только:

- отдельные государственные органы;

- отдельные государственные корпорации (обоснование, почему не все, а отдельные, разумеется, сводится к российской специфике, т.е. отсутствует);

- государственные социальные фонды, они же органы управления государственными внебюджетными фондами.

Для организаций, названных в разделе "Некоммерческие организации - юридические лица", законодательство Российской Федерации (видимо, совершенно случайно) не формулирует единого официального понятия, единых официальных признаков, не создает единый правовой режим в форме статутного федерального закона - все базируется на каких-то "частных" нормативных актах либо, как в случае с государственными корпорациями, общий правовой режим служит "ширмой" для создания удобного конкретному юридическому лицу (точнее, его руководителю) правового поля (т.е. вместо унифицированных правил торжествуют, по старинной традиции, частные договоренности).

 

§ 5. Соотношение руководителей государственных органов

и лиц, замещающих государственные должности Российской

Федерации, субъектов Российской Федерации

 

С учетом официальной дефиниции понятия "государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации", содержащейся в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, можно сформулировать для них следующие легальные признаки:

1) должности;

2) эти должности устанавливаются: Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (в значении "федеральные конституционные законы", "федеральные законы", "законы РСФСР", "законы Российской Федерации", "постановления Верховного Совета РСФСР/Российской Федерации"), конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации;

3) эти должности устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов/государственных органов субъектов Российской Федерации.

Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, не предусмотренный ни одним федеральным законом, утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" с изменениями и дополнениями <1>. Этот Перечень имеет, несомненно, "бюджетно-правовую" природу, поскольку, как будет видно из приводимой далее таблицы, включает далеко не всех лиц, чьи должности охватываются вышеуказанными признаками.

--------------------------------

<1> РГ. 1995. 17 января; 2011. 17 января.

 

Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, предусмотренный п. 1 ст. 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", утвержден Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" <1>. С учетом этого Перечня в каждом субъекте РФ принят и действует закон субъекта РФ о государственных должностях конкретного субъекта РФ (например, Закон Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. N 225-З "О государственных должностях Нижегородской области и Реестре должностей государственной гражданской службы Нижегородской области" с изменениями и дополнениями <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 49 (ч. 2). Ст. 5921.

<2> Правовая среда. 2006. 18 января; 2011. 15 марта.

 

Анализ названных Перечней позволяет утверждать, что, кроме перечисленных признаков, государственные должности РФ и субъектов РФ базируются еще на одном признаке - наличие специального правового статуса у лица, замещающего такую должность (наличие запретов, ограничений, социальных гарантий и т.п.).

Например, социальные гарантии лиц, замещающих государственные должности РФ, обычно устанавливаются не законом (как потребовало бы бюджетное законодательство в правовом государстве) - в законах обычно содержатся общие максимально нечеткие фразы, - а подзаконными нормативными правовыми актами.

К социальным гарантиям, в частности, принадлежат: медицинское обслуживание; обеспечение обустроенным жилым помещением; государственная дача; транспортное обслуживание; гаражи; обязательное государственное страхование жизни и здоровья; провоз багажа; услуги связи; внеочередное приобретение проездных документов; внеочередное предоставление номера с телефоном в государственной (муниципальной) гостинице; специальные условия питания; представительские расходы; государственная охрана; право на приобретение, ношение и хранение оружия; внеочередное поступление в учебные заведения; отпуск; государственное пенсионное обеспечение.

⇐ Предыдущая14151617181920212223Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: