Особенности государственного и муниципального управления в области образования

Представляется, что отсутствие понятия государственного управления в Конституции РФ и иных высших нормативных правовых актах России, регламентирующих вопросы реализации государственной власти органами, относящимися к определенным ветвям государственной власти и иным властным институтам, связано с тем, что указанные акты определяют в первую очередь содержание, формы и методы реализации государственной власти уполномоченным лицом вовне - по отношению к иным субъектам права, а государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемый в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры.

В теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права - государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством»[17].

Несмотря на определенные отличия в точках зрения, почти все ученые-административисты традиционно подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом многие авторы в своих публикациях придерживаются мнения о различном смысловом наполнении термина «государственное управление», говоря о государственном управлении в широком и в узком смысле слова. Такой подход к определению понятия государственного управления представляется спорным, думается, что определение государственного управления должно быть единым вне зависимости от широты (или узости) смысла, который вкладывается в этот термин. Определения государственного управления, изложенные в учебниках и учебных пособиях, в основной массе случаев указывают на его всеобъемлющий характер и на то, что задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. Данное положение после принятия Конституции России 1993 г. представляется спорным. Скорее, государственное управление можно считать средством и способом обеспечения надлежащего функционирования государственного органа. Кроме того, государственное управление как вид социального управления осуществляется в рамках определенной государственной системы управления. В связи с этим можно считать государственное управление не содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а способом обеспечения надлежащего функционирования этих властных структур.

Феномен государственного управления квалифицируется и классифицируется учеными-административистами неоднозначно. Некоторые из них отождествляют государственное управление с реализацией исполнительной власти. Такая позиция представляется спорной в связи с тем, что государственное управление как вид подзаконной организационной, исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности обязательно присутствует в каждом государственном органе. И в законодательных органах - в целях организации и обеспечения их функционирования, в целях обеспечения надлежащей деятельности законодательных органов по реализации конституционной функции по принятию законов и иных нормативных правовых актов, и в органах судебной системы - в целях организации деятельности судов и обеспечения реализации судами конституционной функции по отправлению правосудия, и в структуре исполнительной власти - в целях организации деятельности органов исполнительной власти и обеспечения реализации этими органами конституционно определенной функции по применению и исполнению законодательства России и подзаконных нормативных правовых актов, и в администрации Президента России - по обеспечению реализации Президентом конституционных полномочий, и в иных государственных органах - с целью обеспечения надлежащего и эффективного осуществления ими своих функций. В связи с характером, сферой осуществления, а также с учетом особенностей статуса участников государственного управления можно принять, что государственное управление - это урегулированное административно-правовыми нормами непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным лицом в рамках структуры государственного органа (или между соподчиненными органами), на лиц, находящихся с таким лицом в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа.

Содержание государственного управления включает ряд обязательных элементов. К их числу можно отнести: анализ ситуации, сложившейся в системе управления; определение цели управленческого воздействия и ресурсов, необходимых для ее достижения; принятие субъектом управления решения о содержании и порядке действий; доведение принятого решения до объекта управления; организация обратной связи; проверка содержания деятельности объекта управления в целях достижения поставленной цели, включающая контроль за деятельностью объекта управления, допускающий при необходимости применение к объекту управления мер государственного принуждения[18].

Данные элементы являются базовыми для организации функционирования государственного аппарата, эта схема осуществления государственного управления является основой внутренней организации и функционирования любого государственного органа. Государственное управление в деятельности каждого государственного органа осуществляется с единственной целью - организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую реализовать этому органу установленные для него объемы полномочий по установленным предметам ведения (приложение 1). В каждом государственном органе вне зависимости от его отнесения к той или иной ветви государственной власти, к тому или иному государственному институту в качестве средства обеспечения осуществления функциональной компетенции присутствует государственное управление.

Итак, в широком смысле государственное управление производно от функций государства, которые выражают его деятельность в разных сферах. Каждая из них включает в себя комплекс подфункций, выполняемых разными ветвями власти, органами и организациями. Например, в осуществлении экологической функции участвуют и законодательные, и исполнительные, и муниципальные органы, и предприятия. У каждого участника - своя «доля» выполнения общих функций. Поэтому в более узком смысле государственное управление выполняет такие функции, как легализующие, распорядительные, нормирующие, контрольные и др.

Это позволяет использовать в различных отраслях и ситуациях гибкие методы воздействия на социально-экономические процессы, на деятельность органов и организаций, на поведение людей. От правильного выбора регуляторов и меры их соотношения зависит уровень развития экономики и социальной сферы. Пока это не удается на практике, и выбор регуляторов бывает произвольным: то жестким, то мягким, то нейтральным.

На практикепринцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение.

Пространственные рамки местного самоуправления устанавливаются с помощью категории «муниципальное образование». Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Отличительные признаки муниципального образования:

а)осуществление в его рамках местного самоуправления;

б)обособленная муниципальная собственность;

в)местный бюджет;

г)наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования);

д)населенная территория;

е)устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.

Для формализации субъектного состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы местных сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив[19]. При этом под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступают энергетические, транспортные, жилищно-коммунальные, торговые сети, рынок труда и капитала, учреждения образования и здравоохранения, обеспечивающие удобное жительство и эффективное взаимодействие людей во всех сферах их жизнедеятельности.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. Это, конечно, и органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Последние в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. Однако отдельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного населения в целом) должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления.

Местное самоуправление как принцип и коллективное право местных сообществ жителей, вырастающее из индивидуальных, групповых прав, и наоборот, порождающее их, прежде всего, является средством уточнения, конкретизации правового положения человека и гражданина, инструментом обеспечения достоинства личности. Местное самоуправление как социальный институт наряду с государством выступает механизмом осуществления народного суверенитета, инструментом обеспечения державности. В силу ч. ч. 2, 3 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Последняя норма предполагает референдумы и выборы не только государственного, но и муниципального уровня.

Местное самоуправление раскрывает и обеспечивает исходные конституционные ценности в тесном взаимодействии с конституционными положениями о верховенстве на всей территории страны Конституции РФ, федеральных законов, самоопределении народов, единстве и равенстве гражданства, единстве экономического пространства, равенстве форм собственности, социальной направленности государства, идеологическом и политическом многообразии и т.п. В частности, в рамках местного самоуправления как политико-правового пространства должна обеспечиваться действенность всех перечисленных положений.